Estruturas de oportunidade das coalizões (longo prazo) 1. Grau de consenso necessário para mudança substancial 2. Abertura do sistema político Policy brokers agentes negociadores COALIZÃO A • crenças políticas • recursos COALIZÃO B • crenças políticas • recursos Parâmetros relativamente estáveis do sistema 1. Atributos básicos da área do problema 2. Distribuição básica de recursos naturais 3. Valores socioculturais fundamentais e estrutura social 4. Estrutura constitucional básica (regras) Eventos externos 1. Mudanças nas condições socioeconômicas 2. Mudanças na opinião pública 3. Mudanças nas coalizões governamentais 4. Decisões políticas e impactos de outros subsistemas Limitações e recursos dos atores do subsistema (curto prazo) Estratégia B1 Instrumentos Decisões de autoridades governamentais
Regras institucionais, alocação de recursos e indicações
Policy outputs
Impactos das políticas públicas Estratégia A1
políticas públicas de outro. Na intermediação, colocam-se as estruturas de oportunidade das coalizões, e as limitações e recursos dos atores do subsistema.
Externamente ao subsistema de políticas públicas, estão presentes fatores estáveis como os atributos básicos da área do problema, a distribuição dos recursos naturais, os valores socioculturais e a estrutura social, e a estrutura de regras básicas do sistema político, bastante difíceis de serem alterados, mesmo em períodos de uma década ou mais.
Como exemplo de questão atinente aos atributos básicos da área do problema, coloca- se a natureza dos bens envolvidos. Nessa linha, a regulação dos bens comuns trabalhada por Ostrom (1990) apresentaria desafios importantes para os subsistemas. Na visão de Sabatier (1993, p. 20-21), aspectos como a suscetibilidade, ou não, a mensurações quantitativas afetam a avaliação de performances e, por conseguinte, a abertura dos atores ao aprendizado advindo da experiência na dinâmica de debate e conflito entre os grupos de atores, bem como de novas informações externas. Ele considera que problemas conectados a avaliações essencialmente subjetivas dificultarão o aprendizado orientado às políticas públicas.
Em relação à influência da distribuição de recursos naturais, por sua vez, podem ser lembradas as limitações que marcam áreas como a política energética e várias outras em razão das características de cada território. Não sem razão a França faz uso predominante de usinas nucleares e o Brasil de hidrelétricas. Nesse ponto, escolhas passadas em face desse tipo de característica também importam, entre outros fatores pelos mecanismos de dependência da trajetória (NORTH, 1993; PIERSON, 2004).
Os valores socioculturais fundamentais e a estrutura social, de forma ampla, induzem diferentes opções em termos de políticas públicas. Note-se que se fala aqui de concepções em nível macro que marcam um conjunto de subsistemas. No diagrama do ACF, as crenças direcionadas a cada política pública estão colocadas internamente ao subsistema. Sabatier (1993, p. 21) cita como exemplo a maior facilidade de estatização de atividades nos países europeus do que nos EUA. No Brasil, pode ser lembrada a dependência histórica do Estado na impulsão de atividades econômicas, cujas distorções são apontadas por autores como Faoro (2001 [1957]) e Schwartzman (1988).
Na estrutura constitucional básica, estão as regras do jogo que moldam cada sistema político-social. A principal referência de Sabatier (1993, p. 21) são as instituições formais fundamentais de cada país. Como exemplos relevantes nesse campo, podem ser mencionados os princípios que norteiam a distribuição de tarefas entre os níveis de governo
(descentralização, coordenação, cooperação, autonomia etc.). É importante perceber que, mesmo que os textos das constituições não sejam tão estáveis como no caso dos EUA, as características básicas dos sistemas jurídicos tendem a se perpetuar. Apesar dos frequentes ajustes na Constituição Federal, por exemplo, o Brasil tem a valoração das normas positivadas (escritas) como marca histórica, em detrimento da maior amplitude decisória dos membros da judicatura, contando com institutos jurídicos bastante consolidados, como os que disciplinam as áreas do direito civil e do direito penal.
Os autores do ACF (SABATIER, 1993, p. 22; SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 120) consideram que fatores como condições socioeconômicas, opinião pública, mudanças nas coalizões governamentais e decisões relativas a outros subsistemas são mais permeáveis a mudanças, principalmente no espaço de uma década ou mais.
Mudanças nas condições socioeconômicas e também na “tecnologia”, mencionada por Sabatier (1993, p. 22), mas não presente no diagrama do ACF, podem ter repercussões importantes, por potencialmente afetar os fundamentos das políticas públicas em curso ou alterar o apoio político para as soluções defendidas pelas coalizões, neste caso confundindo-se com o elemento opinião pública. Como exemplo, o aumento da preocupação com a questão ambiental entre os norte-americanos no final da década de 1960 teria contribuído para aprovação de emendas relevantes no Clean Air Act em 1970. Por outro lado, poucos anos depois, problemas de desemprego na indústria automobilística nos EUA geraram pressões dos trabalhadores no sentido de os padrões de controle de poluição do ar serem flexibilizados. (SABATIER, 1993, p. 22).
Cabe dizer que, nas versões iniciais do modelo (SABATIER, 1988, p. 144; 1993, p. 30; SABATIER; JENKINS-SMITH, 1993, p. 223), a opinião pública encontrava-se subsumida nas condições socioeconômicas. Posteriormente, foi incorporada explicitamente ao diagrama como elemento que constrange as estratégias das elites políticas. Esse assunto será detalhado na subseção 2.8.2.
Alterações importantes nas coalizões governamentais, como as geradas por eleições que substituem o grupo no poder, têm impacto na maior parte dos subsistemas. Sabatier (1993, p. 22) destaca, nos EUA, situações como a assunção do controle do Executivo e das duas casas do Legislativo pelo mesmo partido político. Alterações de menor monta na composição governamental também apresentam efeitos, mas podem ser ineficazes quanto a mudanças substanciais em determinadas políticas públicas, se não chegarem a modificar as relações entre os integrantes do subsistema em tela.
Como finalização dos elementos externos que influenciam as mudanças nas políticas públicas, tem-se a interação com outros subsistemas. As decisões de outros setores de políticas públicas seriam os principais elementos dinâmicos afetando os subsistemas (SABATIER, 1993, p. 23). Dessa forma, reconhece-se que os subsistemas têm autonomia apenas relativa, tópico que será retomado na subseção 2.8.2.
Constituem exemplos dessa influência decisões da área econômica que impactem a política ambiental. Nos EUA, na década de 1970, a busca de independência em termos de fontes de energia teria implicado menos uso de gás natural e intensificação do emprego de carvão, com prejuízos sob o ponto de vista do meio ambiente (SABATIER, 1993, p. 23). No Brasil, a adoção de alíquotas reduzidas ou mesmo de alíquota zero no Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para diferentes tipos de plásticos historicamente impulsionou o uso de embalagens com esse material, em colisão com esforços de órgãos ambientais e dos ambientalistas de estimular embalagens retornáveis.
A influência dos fatores externos no subsistema é intermediada, no longo prazo, pela estrutura de oportunidade das coalizões, que abarca o grau de consenso necessário para mudança política e a abertura do sistema político e, no curto prazo, pelas limitações e recursos dos atores do subsistema.
A estrutura de oportunidade das coalizões foi introduzida no diagrama apenas em 2007, em parte respondendo a críticas, como a de Parsons (1995, p. 200) de que o modelo direciona-se em demasia à realidade política norte-americana. Assume-se agora claramente que configurações políticas pluralistas, corporativistas ou de Executivo autoritário, entre outras possíveis, impactarão de forma diferenciada o policymaking no âmbito dos subsistemas (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 200-201) 7. Devem ser inclusos nessa lista, também, esquemas que incorporem ferramentas de participação popular mais direta nas decisões governamentais.
Na Figura 3, apresenta-se esquema simplificado do diagrama do ACF, para destaque das relações entre os elementos do ambiente externo entre si e com o subsistema.
Figura 3 – Diagrama simplificado do ACF
Fonte: elaboração da autora.
Os parâmetros relativamente estáveis do sistema influenciam os eventos externos de caráter mais dinâmico e moldam as estruturas de oportunidade das coalizões, as quais, além de afetar o policymaking no âmbito do subsistema, impactam as limitações e recursos dos atores do subsistema e os próprios eventos externos.
Mencione-se que a seta que aponta efeitos das estruturas de oportunidade das coalizões sobre os eventos externos consta apenas em Weible, Sabatier e Flowers (2008, p. 2) e Weible, Sabatier e McQueen (2009, p. 123). Passa-se a prever que elas podem implicar diferenças relevantes quanto a mudanças nas condições socioeconômicas, na opinião pública ou nas coalizões governamentais, bem como no que se toca a interferências entre os subsistemas de políticas públicas.
As estruturas de oportunidade das coalizões conectam os parâmetros relativamente estáveis do sistema e o policymaking no âmbito do subsistema. Por sua vez, as limitações e recursos dos atores colocam-se entre os eventos externos de caráter mais dinâmico e o subsistema.
Note-se que a produção de políticas públicas pelo subsistema gera retorno também no campo dos eventos externos, ou seja, afeta em maior ou menor grau outros subsistemas, as condições socioeconômicas e outros fatores. Fica evidenciada ligação com a teoria de sistemas aplicada a organizações, mais especificamente com os modelos de sistemas abertos
E ST A B IL ID A D E D IN A M IC ID A D E PARÂMETROS RELATIVAMENTE ESTÁVEIS DO SISTEMA EVENTOS EXTERNOS ESTRUTURAS DE OPORTUNIDADE LIMITAÇÕES E RECURSOS SUBSISTEMA
(BURRELL; MORGAN, 1979, p. 154-160). O subsistema considerado em seu todo tem unidade funcional, é influenciado pelo meio em que se insere e mantém com ele relações de troca.
É importante perceber que as setas entre os diferentes elementos do diagrama do ACF explicitam relações de causalidade subjacentes ao modelo. Dessa forma, a aplicação do ACF necessita incorporar a análise dessas relações. Preocupação na mesma linha deve ser estendida à compreensão das relações internas ao subsistema de políticas públicas.
2.1.3 O subsistema e sua dinâmica
Internamente a cada subsistema de política pública, é previsto que os atores estarão agregados em coalizões de advocacia ou defesa8 (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999,
p. 120), grupamentos informais compostos por atores de diferentes tipos ligados em razão do compartilhamento de crenças direcionadas a determinado tema de política pública, que tentam influenciar as decisões governamentais nesse domínio.
Os atores potencialmente colocados em foco são de vários tipos. Como anteriormente referido, são considerados todos os que desempenham papéis importantes na formulação e implementação das políticas públicas, e também aqueles que atuam de forma relevante na geração, disseminação e avaliação de ideias relacionadas a elas (SABATIER, 1993, p. 24; SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 119). Abordam-se atores individuais e coletivos, governamentais e não governamentais.
A perspectiva em princípio se atém às elites políticas. Sabatier (1993, p. 30) não deixa dúvida sobre isso, quando comenta: “[...] because subsystems are composed of policy elites rather than members of the general public, there are strong grounds for assuming that most actors will have relatively complex and internally consistent belief systems in the policy area of interest to them”9. A noção de elite política, todavia, é trabalhada em acepção ampla. Cabe
8 As primeiras publicações sobre o ACF não previam número de coalizões. Está baseada nas aplicações
empíricas do modelo a previsão de Sabatier e Jenkins-Smith (1999, p. 120) de que, em geral, serão encontradas nos subsistemas entre uma e quatro coalizões.
9 Perceba-se que a referência a sistemas de crenças com consistência interna implica a assunção de atores pelo
menos tentativamente racionais. Como referido anteriormente, os sistemas de crenças auxiliam os atores a simplificar, selecionar e filtrar informações, de forma consonante com os postulados do paradigma da racionalidade limitada.
registrar, também, que, ao longo dos anos, a opinião pública foi ganhando mais espaço no modelo (JONES; JENKINS-SMITH, 2009, p. 39-40).
É interessante comentar que, no esforço de consolidação das pesquisas com adoção do ACF até 2006, em cinquenta dos oitenta trabalhos considerados (WEIBLE; SABATIER; MC QUEEN, 2009, p. 131), foram contabilizadas apenas duas coalizões atuando nos subsistemas, constatação que pode indicar tendência à delimitação us and them comentada por Tilly em Credit and Blame (2008) 10. Pode refletir, também, propensão a esse tipo de polarização nas áreas temáticas em que o modelo tem sido mais aplicado, meio ambiente e energia11.
Na perspectiva do ACF, cada coalizão de defesa detém determinado conjunto de recursos e opta por estratégias específicas, influenciadas pelo sistema de crenças, para atingir seus objetivos políticos. Na maioria dos subsistemas, haverá uma coalizão dominante que é mais bem sucedida em traduzir suas metas em ações governamentais (WEIBLE, 2005, p. 462), mas a posição de dominância entre os grupos tende a se alterar com o tempo.
O modelo não assume sistemas consensuais de policymaking, ou dominados por elites estáveis de cunho transversal (JOHN, 1998, p. 169). Ele trabalha simultaneamente com relações de conflito (sobretudo intercoalizões) e consenso (sobretudo intracoalizões). Entende-se que o processo de resolução de conflitos entre coalizões geralmente é complexo, uma vez que os atores de diferentes coalizões percebem o mundo por meio de lentes distintas. Os níveis de conflito, que variam de acordo com o subsistema e o tempo, serão proporcionais ao grau de incompatibilidade entre as principais crenças das coalizões concorrentes.
Mediadores, ou policy brokers, atuam no sentido de se chegar a acordos razoáveis que reduzam a intensidade de conflito entre as coalizões. Eles agem na intermediação de atores em conflito com o objetivo de viabilizar que o processo decisório chegue a termo. Esses atores podem ser integrantes ou não dos grupos em embate, mas aplicações empíricas põem em relevo o trabalho nessa linha de membros moderados das coalizões (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 122 e 155). Em relação a essa mediação, a noção de liderança política parece importar.
10 Na busca por padrões na vida social, o referido autor destaca que, quando acontece algo que altera de alguma
forma o ambiente, positiva ou negativamente, as pessoas tendem a procurar responsáveis. As interações sociais do dia a dia seriam fortemente marcadas por valorações negativas ou positivas das ações humanas, que impulsionariam divisões em dois polos. O blaming, em especial, impulsionaria a construção de barreiras entre us
and them. (TILLY, 2008, p. 53-60).
11 Levantamento realizado em oitenta aplicações do ACF até 2006 apontou 51 trabalhos classificados na
Em face de a informação ser considerada um recurso estratégico, o ACF destaca o papel da ciência e dos especialistas. Esse é um dos aspectos do modelo que têm permanecido sem alterações ao longo dos anos (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 208). Deve ser considerado que o ACF adota uma noção abrangente de especialistas, que não se limitam a técnicos e pesquisadores que apresentam dados, análises causais e soluções para os problemas de políticas públicas. A própria interação ao longo do tempo no subsistema leva à especialização de seus integrantes.
Mencione-se que pesquisadores que atuam com ciência aplicada sempre foram vistos no ACF como membros potenciais das coalizões (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 120) 12. Para Weible (2008, p. 627), os cientistas tendem a integrar os grupos especialmente em subsistemas unitários, nos quais está presente apenas uma coalizão, ou em subsistemas adversários, caracterizados por alta incompatibilidade entre os sistemas de crenças das coalizões. Nessas situações, a posição externa às coalizões levaria a que as informações produzidas por eles restassem ignoradas.
Além da informação, são recursos importantes identificados por Sabatier e Weible (2007, p. 201-203): autoridade legal para decisões em termos de políticas públicas; apoio da opinião pública; recursos financeiros; tropas mobilizáveis13, atores que não participam dos processos decisórios em si, mas que se envolvem em demonstrações e campanhas públicas em defesa das crenças de cada coalizão; e liderança com habilidade. Essa tipologia surgiu apenas na publicação mais recente com diretrizes gerais sobre o modelo, o que de certa forma explica o fato de os recursos constituírem tema praticamente inexplorado nos trabalhos empíricos com o ACF. Na mesma linha de Baumgartner et al. (2009, p. 191 e segs.), entende-se que os recursos materiais dos grupos de pressão são importantes para o sucesso político, mas não asseguram, por si só, a decisão ou o resultado pretendidos.
Cabe perceber que os atores com autoridade legal para decidir são vistos no ACF como membros potenciais das coalizões. Tem-se nesse ponto um elemento relevante da visão do modelo sobre o subsistema de políticas públicas. Uma das características da coalizão dominante é exatamente ter mais membros em posição de autoridade do que as coalizões minoritárias. Isso pode decorrer da eleição de representantes que defendem as ideias expostas
12 Sabatier e Jenkins-Smith (1999, p. 128, grifos no original) afirmam: “[...] survey data repeatedly demonstrated
that scientists are not necessarily ‘neutral’ or ‘policy-indifferent’; instead, they are often members of coalitions”.
13 Entendam-se como tropas mobilizáveis os apoios potenciais para mobilização pública, mediante a realização
pela coalizão dominante. Por isso, as coalizões costumam despender tempo considerável na tentativa de obter o apoio da opinião pública (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 203). Note-se que, como potencialmente participam das coalizões atores que atuam em diferentes níveis de governo, em um mesmo subsistema diferentes coalizões podem ter controle dos entes governamentais.
As estratégias adotadas pelas coalizões envolvem potencialmente grande variedade de ferramentas, que conduzirão à concretização de seus objetivos políticos. A única lista de instrumentos organizada pelos autores do ACF diz respeito à atuação junto a agências administrativas e encontra-se sintetizada no Quadro 1.