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Transpor o quadro relatado acima para um possível conceito de política urbana não é tarefa tão simples.

No plano internacional da pesquisa urbana, Manoel Castells realça a importância desse estudo quando afirma que

“o coração da análise sociológica da questão urbana está no estudo da politica urbana, quer dizer, da articulação específica dos processos designados como ‘urbanos’ com o campo da luta de classes e, por conseguinte, com a intervenção da instância política (aparatos do Estado)- objeto, centro e alvo da luta política”.48

Em seguida, o mesmo autor estabelece49 o que denomina de campo e instrumentos teóricos da definição de política urbana. Privilegiando o localismo, no sentido de se tratar precipuamente de um processo envolvendo a comunidade municipal, acaba por entender que a política urbana se configura na relação entre a planificação e os grupos (movimentos, em verdade) sociais.

De seu turno, Jean Lojkine50 critica vivamente essa definição, posto entender que, nos países desenvolvidos, o urbanismo que se observa é uma constante distorção entre planos e práticas51, e sobretudo,- o que nos parece essencial, e Lojkine escande dados empíricos para sustentar essa posição- dependente de decisões e ações para além do local. Assim, a politica urbana seria um produto de contradições urbanas, composto de três dimensões, (i) uma planificadora, mas também (ii) uma operacional, de práticas reais pelas

48 _{A questão urbana, p. 297.} 49 _{Ibidem, p. 302 e ss.} 50

O estado capitalista e a questão urbana, p. 197-241, grifos no original.

51 _{Teremos a oportunidade de verificar esse fato também no desenvolvimento urbano brasileiro, mais adiante. Ao}

quais os entes estatais intervém jurídica e financeiramente no espaço e (iii) uma urbanística em sentido estrito, de medição dos efeitos das duas anteriores. Assim, o autor anota que:

“A hipótese que formulamos de uma política urbana coerente não remete portanto nem à suposta existência de uma ‘vontade’ (que seria o poder do Estado ou de um indivíduo) ou de uma decisão, nem a de um ‘projeto’ materializado por um plano e realizado por um conjunto de práticas estatais coercitivas. A unidade e a coerência-supostas-residem, para nós, nos efeitos do par plano/operações de urbanismo sobre o conjunto da organização social do espaço. (...)Pode de fato acontecer que os agentes do poder do Estado não tenham nenhuma consciência da politica urbana real que eles ajudam a pôr em funcionamento.”52

Entretanto, como observa Victor Carvalho Pinto a Constituição brasileira “talvez seja a única a tratar da política urbana”53

; portanto, é nos seus marcos que devemos nos referenciar54. Indo mais além, nosso ordenamento infraconstitucional estabelece as diretrizes de tal política, o que será objeto de análise no momento oportuno.

O próprio autor tem uma posição mais objetiva quanto à definição de política urbana. Com efeito, a conceitua como:

“o setor da atuação do Estado que trata da ordenação do território das cidades, mediante alocação do recurso ‘espaço’ entre os diversos usos que o disputam (...) A politica urbana constitui um conjunto de ações que pode ser descrito e compreendido, enquanto o urbanismo apresenta-se como um

52 _{Ibidem, p. 207, com grifos nossos. A crítica à Castells em face de seu pretenso “localismo” nos parece}

exagerada. Este de fato reconhece (A questão urbana, p. 315) que outras escalas do aparato estatal interferem, e muito, na planificação, e também de que muitas lutas reivindicatórias ocorrem fora do campo institucional, mas, pelo método que adota (análise empírica de planos e sua relação com os movimentos sociais), acaba por não desbordar do conceito formulado, quando o desenvolve.

53 _{Direito urbanístico, p. 104.} 54 _{“Capítulo II- Da Política Urbana}

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.(...). Os grifos são nossos, e estão a denotar que, apesar de nomenclaturas diferentes, é do mesmo objeto- a política urbana, encimando o capítulo- que estamos a tratar.

conjunto de técnicas que podem ou não ser empregadas na prática. (...) Os dois grandes campos de atuação da politica urbana são a localização dos equipamentos públicos e a regulamentação da construção civil”.55

Também neste sentido Carlos Ari Sundfeld56, realçando, igualmente, a necessária coordenação do uso do solo com o que seriam, em sua opinião, outras politicas (habitação, transporte, saneamento).

Mesmo tendo a qualidade inegável de afastar uma série imensa de ações do poder público que ocorrem no ambiente urbano, mas sem dele depender ou sobre ele influir de forma estratégica (política macroeconômica, seguridade social, educação, ciência e tecnologia, etc.), os enquadramentos propostos acabam, na prática, por não agregar e integrar efetivamente outras temáticas, que decorrem do uso e ocupação do solo (por exemplo, a mobilidade ou a preservação do patrimônio cultural) ou nele impactam (por exemplo o saneamento e a prevenção de acidentes naturais). Mais do que isso, entretanto, não fica claro que a política pública compreende também, como anota Maria Paula Dallari Bucci57 e comentamos no item anterior, uma finalidade de interesse público, aferível e objeto de disputa em sua definição- ou, na dicção constitucional, “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes”58.

Ordenar o uso do solo- índices urbanísticos, zoneamento, etc.- por si só e sem uma opção política e outra estratégica, é insuficiente. Entretanto, não deixa de ser saudável apontar no mínimo a centralidade do uso do solo para a política urbana. A experiência dos planos diretores municipais absolutamente ineficazes e inoperantes das décadas de 60 e 7059, levados a isso justamente por desbordar e muito do uso do solo, são exemplo gritante da flexibilização excessiva, e por isso perniciosa, do conceito de política urbana.

55 _{Direito urbanístico, p. 44-45. O autor guarda a expressão “desenvolvimento urbano” para denominar outras}

politicas em interlocução com o urbano, como as de habitação, saneamento, transporte e trânsito. Ressalte-se outrossim, que sua metodologia de abordagem tem um viés de análise econômica, onde então se justifica esse conceito, para nós restrito.

56 _{O Estatuto da Cidade e suas diretrizes gerais, p. 48-50.} 57 _{Ibidem, p. 265.}

58

Art. 182, caput.

59 _{Tendo por grande paradigma o PDDI- Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da capital paulista, em}

Bruno de Souza Vichi aparentemente comunga de nosso entendimento60, ainda que enfatize mais a relação entre urbanismo e finanças públicas61. Mesmo assim realça um tratamento sistemático do campo da política urbana-“stricto sensu”- em face de outros elementos que não só o uso do solo. Também Odete Medauar62 irá fazer coincidir as expressões política urbana e política de desenvolvimento urbano, e por via de consequência (interpretação sistemática do art. 21, inciso XX63, com o art. 182, “caput”, ambos da Constituição) vislumbra seu conteúdo como para além da ordenação do território, chegando às ações e serviços públicos típicos do espaço urbano.

É por isso que preferimos um conceito de política urbana como o conjunto de ações governamentais, planos e normas de regulação ou repercussão imediata no espaço territorial urbano, articulados entre si e vinculados a um objetivo de interesse público relacionado à transformação do ambiente urbano na busca da melhora da qualidade de vida dos habitantes da cidade e da concretização dos direitos fundamentais.

Defendemos então uma noção de politica urbana mais ampla do que ordenação territorial, esta sim de caráter essencialmente físico-territorial e polarizadora dos demais elementos ditos “setoriais” (habitação, saneamento, mobilidade, etc.). Nessa opção, a organização administrativa (criação ou não de ministérios e outros órgãos, alocação ou não de recursos em fundos, etc.) também exerce um papel fundamental e pode ser analisada contextualmente.

O papel primordial do direito urbanístico na concepção e execução da política urbana será analisado a seguir.