As normas que operam a produção legislativa da Assembleia Legislativa do Maranhão são compostas de disciplinamento jurídico e estratégias políticas institucionais asseguradas na Constituição estadual. Precisamente nos art. 27 a 53 é institucionalizada a atuação dos Poderes Legislativos e Executivo no processo de produção de leis. Nos art. 40 a 53 trata especificamente das regras inerente ao processo legislativo delimitando as atribuições dos mecanismos institucionais no processo decisório, como o papel dos Partidos Políticos, Blocos Parlamentares, Comissões e da Mesa Diretora. Nesse complexo jurídico, o processo legislativo se caracteriza como um conjunto de atos que envolvem iniciativa, emenda, votação, sanção e veto das proposições que tramitam no Poder Legislativo do Maranhão. De acordo com essas normas do processo legislativo ALEMA, as proposições legislativas tramitam via Emendas à Constituição, Leis Complementares, Medidas Provisórias, Decretos Legislativos e Resoluções e Projetos de Leis.
Além da definição constitucional do papel que os Poderes Legislativo e Executivo, a Constituição Estadual do Maranhão define também as áreas de atuação legislativa dos Poderes nas deliberações da arena institucional. As competências legislativas por áreas seguem as especificidades da matéria a ser legislada, considerando também as diferenças de responsabilidades entre Estado, União e Municípios. Como exemplo dessa distinção de competências legislativas em assuntos fundiários, a lei ressalta o papel legislativo dos Poderes Legislativos e Executivo atribuindo exclusiva competência ao estado para legislar sobre as terras devolutas e políticas agrícolas referente setor agrário do Maranhão. Desse modo, de acordo com as regras constitucionais do processo legislativo, a legislação sobres os assuntos fundiários e de política agrícola depende de uma atuação conjunta dos dois Poderes.
O detalhamento das normas do processo legislativo criado pelas normas constitucionais e pelas disposições constitucionais transitórias, como as emendas constitucionais e leis complementares, é exposto no Regimento Interno (RI) da ALEMA. Ao especificar a função desses procedimentos legislativos nas normas constitucionais, o RI da ALEMA aprimora o processo legislativo através de uma melhor atribuição de papeis aos atores políticos para atuarem no processo decisório. De acordo com essas normas, cabe ao
conjunto de procedimentos regimentais da ALEMA disciplinar todos os detalhes do processo legislativo com um foco no núcleo decisório, através de uma melhor precisão nos trabalhos das comissões, quórum, prazos de emendas, prazo para emissão de pareceres e prazos e tipos de tramitação das proposições.
O Regimento Interno da ALEMA disciplina tanto quanto possível uma atuação coletiva e coordenada dos atores políticos no processo decisório. Os direitos e deveres dos parlamentares são melhor assegurados quando os mesmos adotam uma atuação coletiva no interior do próprio partido ou, quando estes se apresentam em bancadas afim de adotarem uma atuação estrategicamente coordenada. No entanto, as normas do processo legislativo estadual e os procedimentos regimentais da ALEMA não inibem totalmente uma atuação individualizada do parlamentar no processo decisório. Na prática cotidiana do exercício legislativo da ALEMA, o nível e tipo de ação coordenação dos deputados varia de acordo com a estância e espaço decisório e com o tipo e/ou alcance dos efeitos da política a ser legislada. O característico é que, mesmo tendo ação coordenadas em algumas votações, tem predominado um comportamento individualizado dos deputados para atender interesses localizados e de cunho eleitoral.
Na estruturação de composição parlamentar dos principais espaços decisórios da ALEMA (Comissões e Mesa diretora), predominou a organização em blocos ou bancadas sob a coordenação dos líderes, como manda o RI. As poucas exceções de uma atuação isolada dos partidos foram do PTdoB e do PRB, ambos na 16ª legislatura, e do PSD e do PTC na 17ª legislatura. Com exceção do PSD com 6 deputados, nenhum desses partidos citados teve liderança própria, por não ter o número suficiente de deputados para formar bloco como pede o Regimento Interno da Casa legislativa. De acordo com a regra regimental da ALEMA o direito de representação por liderança só é permitido por organização partidária/bancada e/ou bloco parlamentar com igual ou superior a um décimo da composição da Assembleia Legislativa (RI/ALEMA, 2012), ou seja, um bloco e/ou bancada parlamentar com número igual ou superior a 4 deputados.
Dada essa forma de organização parlamentar estimulada pelo RI, os líderes e o presidente da Mesa Diretora são os atores políticos chaves para o processo decisório. Pela constatação regimental do papel que partidos e/ou blocos tem como atores políticos coletivos, é sugestivo imaginar que na prática do processo decisório os líderes, principalmente o líder do governo, desempenharam papel relevante no controle sobre a agenda política sujeita a
deliberação pelo Legislativo. Ou seja, a atuação dos líderes no interior da ALEMA estaria fundamentada no tipo de organização interna da própria Casa legislativa. Além disso, ainda segundo o RI da ALEMA o governador tem o poder de indicar um Líder e três vice-líderes para a liderança do governo. Dessa forma, também é sugestivo apontar que as prerrogativas dos Líderes do governo independeram do tamanho do partido do governador. Os direitos institucionais para os líderes do governo foram os mesmos dispensados aos líderes das maiores bancadas ou blocos parlamentares.
Embora a função parlamentar do líder seja institucionalizada pelo RI da ALEMA, a concentração de poder dos líderes na arena parlamentar da ALEMA não se apresenta tão forte como apresentada por Argelina Figueiredo e Fernando Limongi (2001) no caso do Congresso Nacional. No nosso caso de análises, os projetos de leis de utilidade pública propostos individualmente pelos deputados sofrem pouca interferência dos líderes. Nas deliberações terminativas desse tipo de proposição nas comissões de mérito e na Comissão de Constituição e Justiça foram os próprios membros das comissões, principalmente o presidente e relator, que tiveram o poder de decisão final sobre a proposições de trata de utilidade pública. Considerando a gravidade da concentração fundiária e dos conflitos agrários do Maranhão, esses tipos de proposições de utilidade pública deliberados em comissões com poder terminativo foram de pouco impacto para o conjunto da legislação agrária. Portanto, é nesse tipo de proposições de projetos de leis deliberados nas comissões que encontramos a manifestação de interesses particulares dos deputados. Assim, a liberdade individual do parlamentar na arena parlamentar é destacada por apresentar proposições que dificilmente chegam ao plenário, como os projetos de leis que propõem considerar de utilidade pública as pequenas associações comunitárias, cooperativas de agricultores, criadores e produtores, instituições privadas e filantrópicas e, homenagem a autoridades e órgãos públicos e privados.
De acordo com o RI, o funcionamento do processo legislativo da ALEMA ocorre considerando a composição das instâncias decisórias da Casa Legislativa (mesa diretora, comissões, blocos e bancadas partidárias). Portanto, a estrutura institucional que organiza as atividades legislativas e o perfil individual e partidário dos parlamentares e, como e onde estes se localizam no espaço decisório é um aspecto que levamos em conta para entendermos como determinadas políticas entraram na agenda decisória e alcançado determinados resultados políticos. Nesse sentido, dada a estrutura e organização da atividade legislativa e o perfil parlamentar de composição da LEMA, é possível considerar a possibilidade de o Poder
Executivo fazer uma concertação política com uma grande parcela de deputados ruralistas para formar a coalizão dos interesses agropecuários. Dito isto, seja para entender as mudanças política ou explicar as estratégias políticas de permanência e conservação do status
quo da estrutura política agrária e fundiária, importa muito entendermos as formas de
organização parlamentar e as estratégias desses atores políticos nas tomadas de decisões.
Blocos parlamentares
O foco dessa sessão é explorar a organização parlamentar dos deputados ruralistas na composição dos Poderes Legislativo e Executivo, especificamente como os deputados ruralistas se organizaram nos institutos internos do processo legislativo. Ou seja, localizaremos a presença e atuação dos deputados ruralistas nas instâncias decisórias dos dois Poderes, no sentido de esclarecer os indícios de influência desses legisladores na elaboração da legislação agrária. Dito isto, importa aqui caracterizar a composição parlamentar e partidária das legislaturas (blocos, frentes e bancadas); composição da Mesa Diretora; composição das Comissões legislativas permanentes (presidência e relatoria); formação de coalizões e; líderes partidários ou lideranças de blocos parlamentares.
A norma regimental que assegura a representação proporcional dos Partidos e Blocos Parlamentares no processo decisório da ALEMA, serve também para disciplinar a atuação destes nas instâncias decisórias como nas comissões e mesa diretora para escolher os líderes de bancadas e blocos. Assim como no legislativo nacional, o Regimento Interno da ALEMA adota esse princípio regimental para garantir uma distribuição proporcional de direitos parlamentares no exercício da atividade legislativa. Dado esse disciplinamento regimental dos atores políticos se organizarem e atuarem na arena legislativa, tomamos essa estrutura de organização da atividade legislativa como parâmetro de ação dos legisladores.
Na 16ª legislatura teve um total máximo de 19 partidos organizados em dois blocos de atuação na arena parlamentar (oposição e governo)7. Nesses dois campos de atuação, tanto a base governista como a oposição foram beneficiadas com a substituição de deputados licenciados. Em consequência dessa regra institucional do jogo eleitoral, 26,3% dos partidos na legislatura (PMN, PHS, PCdoB, PTB e PRB) passaram a ocupar cadeiras no Legislativo
7 Na 16ª legislatura a presença de partidos políticos que atuaram na arena parlamentar variam de entre as Sessões Legislativas, sendo: 15 na 1º Sessão Legislativa; 16 na 2ª Sessão; 19 na 3ª Sessão e, 16 na 4ª Sessão. Chegou a atingir um total de 18 partidos políticos (PSDB, PDT, PSB, PT, PTdoB, PTC, PSC, PSL, PRTB, PMN, PPS, PFL, PMDB, PP, PV, PTB, PCdoB, PHS, PRB)
em virtude dessas substituições parlamentares (nomeações de titulares para ocupar cargos no governo, licença de tratamento de saúde, migração partidária). Na 17ª legislatura, os partidos contemplados com a mesma norma regras foi um total de 23,8% (PTC, PSD, PEN, PRTB), dos 21 partidos que atuaram na arena parlamentar8
Os gráficos a seguir mostram como foi a organização partidária por blocos parlamentares e, como esses blocos se posicionaram nas quatro Sessões Legislativas de cada legislatura. Na 16ª legislatura (Gráfico 01) os partidos e parlamentares se organizaram em 2 blocos durante toda a legislatura, com variações apenas no quantitativo de partidos e parlamentares por Sessões Legislativas. Nessa legislatura o Bloco Parlamentar Progressista – BPP (barra vermelha) representou a base governista e a oposição (barra verde) ilustra a organização da oposição, entorno do Bloco Parlamentar de Oposição – BPO9.
Gráfico I) Distribuição partidária por Blocos parlamentares e Sessões Legislativas na 16ª Legislatura.
Fonte: Elaboração própria, extraído do Diário Oficial da ALEMA.
Legenda: Blocos Parlamentares (BPP – Bloco Parlamentar Progressista; BPO – Bloco Parlamentar de Oposição).
A organização da legislatura em dois blocos como mostra o gráfico acima, deixa menos obscuro a localização política e a movimentação estratégica dos partidos e parlamentares na 16ª Legislatura. A primeira constatação visível é a redução gradual da base
8Na 17ª Legislatura foram 21 partidos (PMDB, PTB, PSD, PT, PHS, PMN, PRB, PRP, PSB, PCdoB, PPS, PSDB, PDT, PEN, PR, PV, PRTB, PSL, PTN, PSC, DEM).
9Bloco Parlamentar Progressista (BPP) = 11 partidos, entre 22 a 28 deputados (PSD, PDT, PSB, PT, PTdoB, PTC, PSC, PSL, PRTB, PMN, PPS, PSDB); Bloco Parlamentar de Oposição (BPO) = 07 partidos, entre 20 a 24 deputados (PFL, PMDB, PP, PV, PTB, PRB).
governista ao longo da legislatura, representada pelo Bloco Parlamentar Progressista – BPP, e um paralelo aumento do Bloco Parlamentar de Oposição - BPO. Embora com uma base de apoio com 11 dos 15 partidos atuantes na primeira Sessão Legislativa e, com 66,7% dos deputados, o governo de Jackson Lago - PDT não manteve estável essa base de apoio durante toda a legislatura. O salto de crescimento do bloco da oposição (BPO) foi o efeito mais direto do enfraquecimento da base governista pedetista a partir de 2009. Esse crescimento da oposição obteve maior êxito com a cassação do governador Jackson Lago em março de 2009, durante a 3ª Sessão Legislativa. Com esse episódio, a nova base governista formada a partir da 4ª Sessão Legislativa foi composta pelo PP, PV, PTB, PRB, DEM e PMDB, sendo os três primeiros partidos, as agremiações com os maiores legisladores ruralistas da ALEMA. Cabe ressaltar que essa nova base governista de Roseana Sarney-PMDB se manteve em expansão na legislatura seguinte (17ª Legislatura).
Cabe destacar que ainda no gráfico de organização partidária por blocos parlamentares da 16ª legislatura, é possível identificar a presença e posição dos partidos com maior número de ruralistas. Na legislatura ilustrada no gráfico anterior, o maior número de latifundiários concentra-se no Bloco Parlamentar Progressista mais exatamente no PSDB, PDT e PSC. Esses partidos tiveram 9 dos 13 deputados ruralistas (grandes proprietários de terras) da ALEMA na 16ª legislatura (ver detalhes na tabela I p. 54, e Quadro I p. 51). Portanto, a maior concentração de deputados ruralistas foi nos partidos da base governista até a cassação do governador Jackson Lago do PDT.
Na 17ª legislatura os 42 deputados se organizam em 7 blocos parlamentares a saber: Bloco da União Democrática (BUD); Bloco Parlamentar pelo Maranhão (BPM); Bloco Parlamentar de Oposição (BPO); Bloco Parlamentar (BP); Bloco Democrático (BD); Bloco Parlamentar Democrático Progressista (BPDP); Bloco Independente (BI).
Gráfico II) Distribuição partidária por Blocos parlamentares e Sessões Legislativas na 17ª Legislatura.
Fonte: Elaboração própria, extraído do Tribunal Regional Eleitoral (TRE) e do Diário Oficial da ALEMA.
*Blocos Parlamentares (BUD – Bloco da União Democrática; BPM – Bloco Parlamentar pelo Maranhão; BPO – Bloco Parlamentar de Oposição; BP – Bloco Parlamentar; BD – Bloco Democrático; BPDP - Bloco Parlamentar Pelo Maranhão; BI – Bloco Independente).
O Bloco da União Democrática e o Bloco Parlamentar pelo Maranhão foram os blocos de maior longevidade na 17ª Legislatura e com sólida e expressiva atuação em todas as Sessões Legislativas. O Bloco Parlamentar pelo Maranhão representou a base governista obtendo a maioria dos deputados nas duas legislaturas, mesmo com redução nas duas últimas Sessões Legislativa da 17ª legislatura. O Bloco Parlamentar Democrático Progressista teve menor tempo de existência na ALEMA, atuando apenas no último ano da Legislatura (4ª Sessão Legislativa) com 11,9% dos deputados e 4 partidos (PSL, PTN, PSC, DEM). Comportamento semelhante foi do Bloco Democrático e do Bloco Independente que mesmo atuando em apenas duas Sessões Legislativas tiveram uma expressiva aglomeração de deputados. A representação numérica desses dois blocos foi de 26,2 % do Bloco Democrático na 4ª Sessão Legislativa e, 23,8% do Bloco Independente na 3ª Sessão Legislativa. Mesmo com essa variação na formação blocos parlamentares na 17ª legislatura, é necessário apresentar as principais divisões estratégias adotadas no interior da ALEMA entre 2011 e 2014 (17
ª legislatura)
.No primeiro ano da 17ª Legislatura (2011- 1ª Sessão Legislativa) atuaram 4 blocos, sendo 2 da base governista (BPM, BPO- liderados pelo PMDB e PSB, respectivamente), 1 bloco de oposição (BUD- liderado pelo PSDB) e 1 bloco independente (BI- liderado pelo PDT). Em 2012, 04 blocos se organizaram na arena parlamentar, sendo 2 blocos da base governista (BUD, BPM) e 2 blocos de oposição (BPO, BP)10. Essa mesma estrutura de organização dos blocos foi mantida na 2ª Sessão Legislatura com pequenas variações no número de parlamentares.
Nos dois últimos anos da 17ª Legislatura (2013 e 2014- 3ª e 4ª Sessão Legislativa) os parlamentares se organizaram em 6 blocos, sendo 3 de apoio ao governo (BPM, BUD, BD), 2 blocos de oposição (BP, BPO) e 1 bloco independente ou circunstancial (BI)11. Nesta legislatura a presença de deputados ruralistas foi confirmada em 12 partidos políticos de diferentes blocos parlamentares. Tanto os partidos de esquerda como de direita alojaram ruralistas nas suas siglas. Os tradicionais partidos de esquerda e centro no estado com PDT, PSB, PSDB também tinham ruralista, mesmo em menor quantidade em comparação com os partidos de direita como PMDB, PTB, DEM, PR, PV, PP.
Analisando esse movimento de organização e composição partidária e parlamentar dos blocos constatamos um comportamento semelhante dos ruralistas entre as duas legislaturas referente aos dois governos. Na 16ª legislatura os deputados ruralistas formaram a principal base de apoio do governo Jackson Lago do PDT. Na 17ª legislatura a composição e organização do Legislativo acompanhou a mudança no comando do Poder Executivo com a chegada de Roseana Sarney no cargo de govenadora. Nessa legislatura, a maioria dos deputados ruralistas participam da base do governo. Os partidos da oposição PSB, PDT e PSDB também tiveram deputados ruralistas, mesmo em menor número (ver detalhes no Quadro VII, p. 79; e Tabela III, p. 80).
Composição da Mesa Diretora
10 Bloco da União Democrática (BUD) = 09 partidos e, entre 14 e 17 deputados (PTdoB, PSDB, PT, PHS, PP, PMN, PR, PRB, PSC). Bloco Parlamentar Pelo Maranhão (BPM) =05 a 06 partidos e, entre 17 e 18 deputados (PMDB, DEM, PV, PSL, PTB, PSD). Bloco Parlamentar de Oposição (BPO) = 03 partidos e, entre 04 a 05 deputados (PSB, PCdoB, PPS). Bloco Parlamentar (BP) =02 partidos e 05 deputados (PSDB -2ª Sessão, PDT). Bloco Independente (BI) =03 partidos e 04 deputados (PDT-1ª Sessão, PTC, PSD- 1ª Sessão).
11 Bloco da União Democrática (BUD) = 04 a 05 partidos e, entre 06 e 07 deputados (PT, PHS, PMN, PRB, PRP). Bloco Parlamentar Pelo Maranhão (BPM) =04 partidos e 09 deputados (PMDB, DEM, PTB, PSD). Bloco Parlamentar de Oposição (BPO) = 03 partidos e, entre 06 a 07 deputados (PSB, PCdoB, PPS). Bloco Parlamentar (BP) =02 partidos e 05 deputados (PSDB, PDT). Bloco Independente (BI) =03 partidos e 10 deputados (PSD, PV). Bloco Democrático (BD) = 05 partidos e entre 04 e 11 deputados (PEN, PP, PSC, PSL, PR).
A Mesa Diretora é a primeira instância de tramitação das proposições na Casa Legislativa do Maranhão. O poder dessa instância decisória na definição do processo da agenda política é melhor compreendido através do detalhamento das regras do Regimento Interno da ALEMA. Segundo as normas do processo legislativa compete à Mesa Diretora da ALEMA dirigir os trabalhos legislativos tomando providências institucionais no sentido de garantir regularidade no processo decisório (RI/ALEMA, 2012). Esse enunciado de responsabilidade institucional é exercido em diversos atos de poder durante o processo legislativo.
O poder de veto e de agenda da Mesa Diretora compreende competências privativas estabelecidas pelo Regimento Interno da ALEMA, como emitir parecer sobre proposições, nomear comissões, conferir atribuições aos membros da mesa, comissões, líderes, blocos e bancadas, como rege o artigo 12 do Regimento Interno da Casa. Compete também à Mesa Diretora definir junto com os Líderes partidários e/ou de blocos parlamentares, a pauta e matérias a serem apreciadas na ALEMA. Assim, com base no Regimento Interno é possível prever os recursos estratégias políticas adotadas pelos Líderes e deputados junto a Mesa Diretora para negociar cargos em comissões e fechar acordos sobre a tramitação de proposições que envolvam interesses políticos da coalizão tramitados no espaço decisório da ALEMA.
Os cargos da Mesa Diretora da ALEMA foram ocupados seguindo o princípio da representação proporcional, no qual assegura tanto que possível, que todos os partidos e blocos parlamentares tenham representação nesse órgão. Nesse sentido, os partidos de maior representação numérica obtiveram maior poder de articulação para barganhar cargos na Mesa Diretora. O partido do governo e o partido com maior número de cadeiras na arena legislativa ocuparam com maior frequência os cargos de presidente e/ou de vice-presidente da Mesa Diretora. Em todos os biênios da 16ª legislatura, mesmo com cassação do Governador Jackson Lago-PDT, o PSB, PSDB e PDT se reversaram na ocupação dos cargos de presidência e vice-presidência da Mesa Diretora. Esse mesmo comportamento estratégico foi adotado nos dois biênios da 17ª legislatura. O PMDB, principal e maior partido da base do governo de Roseana Sarney, ocupou com maior frequência a presidência e vice-presidência da Mesa Diretora, com uma rápida representação do PRB na 1ª vice-presidência no biênio 2011 a 2012.
Na 16ª o Bloco Parlamentar Progressista- BPP, bloco de partidos da base de apoio do governo pedetista, comandou a Mesa Diretora até a 3ª Sessão Legislativa. A chegada de Roseana Sarney- PMDB no comando do Executivo no meio da legislatura levou uma redução do BPP na 4ª Sessão Legislativa e, consequentemente, um aumento do número de parlamentar na nova base governista. Contudo, os partidos que tinham formado a base do governador cassado, permaneceram no controle da Mesa Diretora até o final da 16ª legislatura. Já na 17ª legislatura o Bloco Parlamentar pelo Maranhão teve os principais cargos da Mesa Diretora representado pelo PMDB em todos os biênios da legislatura.
Conjunto das comissões
Nossa identificação de composição das comissões legislativas da ALEMA foi feita à luz das normas do Regimento Interno (RI) da casa legislativa. Considerando as mudanças feitas no RI da ALEMA no que diz respeito à organização da atividade legislativa, constatamos que a quantidade de comissões nas duas legislaturas não foi a mesma durante todo o período a analisado, assim como não permaneceu a mesma quantidade de parlamentares titulares nessas comissões. Essa mudança foi consequência da lei de Reorganização Administrativa do Estado, a qual os atores políticos da ALEMA seguiram para adotar alterações no seu Regimento Interno.
A Lei 8.559/2010 de Reorganização Administrativa do Estado foi seguida por um conjunto de leis que alteraram o processo legislativo via Resoluções Legislativas que adequaram o Regimento Interno da ALEMA às novas normas constitucionais. Entres essas modificações, a de maior impacto para o processo decisório foi a RL 599/2010, que entre