Entre os art. 184 e 191 da Constituição Federal de 1988 estão as normas de regulação tanto da política agrícola como da questão agrária e fundiária. A primeira característica notória desse ordenamento agrário é a definição do que são política agrária/fundiária e política agrícola. Nesse disciplinamento inicial de diferenciação das questões do meio rural, as normas das políticas agrarias/ fundiárias diz respeito à legislação voltada para várias dimensões das políticas de reforma agrária como uso, alienação e desapropriação de imóveis rurais, regularização fundiária, conflitos agrários, relações de trabalho no campo, educação do campo, imposto territorial e demarcação de terras indígenas e quilombolas. Por outro lado, as normas das políticas agrícolas estão voltadas para os aspectos agropodutivos e econômico da política agropecuária. Inclui nesse tipo as leis de sobre financiamento e créditos agrícola, regulamentação de fertilizantes, dívidas agrícolas, regulamentação do mercado agropecuário e instalação de empreendimentos agroindustriais.
De acordo com esses dois conjuntos de normas nota-se uma desvinculação entre políticas agrárias/fundiárias e políticas agrícolas, enaltecendo uma maior necessidade e eficiência da legislação voltada para a última. Constatação essa que nos leva apontar para uma possível diferenciação dos resultados práticos para esses dois tipos de políticas do setor agrário e fundiário. No que diz respeito às políticas agrícolas, especificamente o art. 187 da atual Constituição brasileira, disciplina que o planejamento e execução da política agrícola compete aos produtores, governos e demais agentes envolvidos. O mesmo artigo ainda acrescenta que esses agentes devem formular as políticas agrícolas com base no desenvolvimento integrado das políticas públicas para o setor: crédito agropecuário, custeio, comercialização, incentivo à pesquisa e tecnologia, assistência técnica e extensão rural, seguro agrícola, cooperativismo, eletrificação, irrigação e habitação rurais.
Além disso, a diferença apontada entre os tipos de políticas agrárias e agrícolas é fortemente considerada pelos agentes políticos que criam legislação e formulam políticas voltadas para o meio rural. A legislação de política agrícola alcançou resultados significativos não só no aspecto quantitativo da produção legal, mas também do ponto de vista econômico ao possibilitar uma estrutura legal favorável ao desenvolvimento de grandes empreendimentos agrícolas no estado do Maranhão. Por outro lado, a política agrária/fundiária perpetua na instabilidade política e social marcada pela precariedade de um
ordenamento jurídico da estrutura fundiária incapaz de conter os conflitos sociais no campo e efetivar um ordenamento de uso e alienação dos territórios rurais do Maranhão.
Confirmada essa separação nas normas constitucional e nos resultados práticos das questões agrárias (elaboração de políticas específicas e nos avanços econômicos da política do agronegócio), consideramos a mesma para fazer duas afirmações normativas. A primeira é que na Constituição Federal e na Constituição estadual do Maranhão a separação da questão agrária em dois tipos de legislação específica, prioriza uma maior atuação direta dos atores políticos na política agrícola, mesmo que a legislação permita e obriga igualmente os atores políticos poderes institucionais para legislarem sobre a questão agrária e fundiária como um todo (política agrícola, agrária e fundiária). Segundo é que, no caso dos estados, cabe exclusivamente aos Poderes Legislativo e Executivo estaduais criarem normas seguindo os princípios da Constituição federal para disciplinar sobre o uso e alienação das terras devolutas em domínio do estado. Portanto, seguindo a definição constitucional e, para nossa melhor compreensão, adotaremos aqui nessa análise o emprego do termo questão agrária quando fizermos referência a totalidade política, social e econômica direcionadas ao meio rural.
Para expor a estrutura normativa de atribuições dos Poderes em matéria agrária e fundiária, iniciamos caracterizando o ordenamento jurídico da política agrária e fundiária da Constituição estadual e as legislações complementares do Maranhão e, como esse disciplinamento possibilita uma atuação dos atores políticos. Desse modo, as normas da Constituição Estadual, acompanhada pela legislação específica da questão agrária e pelo Regimento Interno da ALEMA são aqui tomados como aparato institucional obrigatório para entender as funções e competências dos Poderes no processo legislativo sobre a questão agrária do Maranhão. Nessa estrutura de atribuições, competências e responsabilidades das instituições na matéria fundiária, descreveremos a estrutura decisória dos Poderes Legislativo e Executivo demostrando como os mecanismos institucionais decisórios adotados pelos legisladores podem influenciaram na agenda parlamentar dos Poderes sobre matérias agrárias e, consequentemente, caracterizar o tipo de legislação final voltada para as questões agrárias.
Para estruturar o processo de legislação da questão agrária, a Constituição Estadual do Maranhão contém atribuições, responsabilidades e competências legislativas para disciplinar a posse, uso e alienação sobre as terras devolutas seguindo as normas gerais dada por Constituições anteriores (CF de 1967, 1981 e 1988). Essas atribuições de responsabilidades
do estado com as terras devolutas também significou uma descentralização dos tipos de competências que a União tinha sobre matéria agrária. Com isso, o estado do Maranhão tornou-se responsável por disciplinar e legislar sobre as questões de terras do próprio estado. Mesmo reservando para a União a competência para legislar sobre as áreas destinadas a defesa de fronteiras, fortificações, construções, ferrovias e terrenos da marinha, como já disciplinava a Constituição de 1981, a Constituição estadual do Maranhão impôs um conjunto significativo de especificação e descentralização das funções e responsabilidades dos agentes estaduais em questões agrárias, respeitando o princípio da repartição de competência e autonomia dos Poderes do Estado e da União. Cabe destacar como exemplo que, mesmo os estados tendo competência de legislar sobre as terras devolutas, é competência privativa do Congresso Nacional legislar sobre terras e minas da União, mesmo sendo localizadas nos territórios dos estados.
As legislações específicas como a Lei de Terras de 1850, o Estatuto da Terra (Lei nº 4.504/64), as normas do Direito Agrário (Lei nº 4.947/66) e suas reformulações via emendas constitucionais e propostas de políticas de reforma agrária serviram como principal fundamento jurídico para especificar a política agrária e as competências dos atores políticos na matéria agrária até o final do regime militar. Com a Constituição Federal de 1988, o regulamento específico da política fundiária e agrícola teve seus pilares atrelados aos direitos e garantias individuais. Dada a importância econômica e política da questão agrária, seu tratamento específico na nova constituição possibilitou uma contínua regulamentação legislativa de alguns institutos jurídicos que compõe a política fundiária e agrícola como o direito de propriedade, imóvel e módulo rural, função social e a política de reforma agrária através de um desenvolvimento integrado de políticas para o meio rural (art. 184 a 191/CF/88; Lei nº 8.174/91, Lei nº 8.629/93).
Antes de vigorar as normas da Constituição Federal de 1988, o regime de terras do Maranhão cumpria as normas da Carta de 1967, na qual dotava o estado de competência e responsabilidade para legislarem sobre as terras devolutas como bens de seu domínio. De acordo com essa regra constitucional o Maranhão passou a criar leis específicas para formar seus regimes jurídicos de terras para disciplinar o processo de alienação e uso das terras devolutas. A Lei de Terras do Maranhão de 1969 (Lei 2.949/69) foi a primeira legislação fundiária que tinha como objetivo disciplinar a ocupação e titulação de terras no estado. Editada por um decreto do governador José Sarney, a Lei de Terras do Maranhão (Lei
2.949/1969) instituiu as delegacias de terras e a Companhia de Colonização de Terras, principalmente na região e central e sul do estado, como órgãos responsáveis pelo acompanhamento na execução da nova lei de terras. Para dar maior eficiência à Lei de Terras do Maranhão, a mesma foi acompanhada também por diversos projetos de leis e decretos com finalidade de regulamentar a política de aquisição de propriedades rurais e instalações de empreendimentos agropecuários no estado. Assim, acompanhando a nova ordem constitucional de 1988, a Constituição estadual do Maranhão de 1989 incorporou no seu texto os princípios jurídicos da legislação agrária entre os artigos 191 a 202, possibilitando uma atuação deliberativa do Poder Legislativo nos assuntos fundiários.
Em questões fundiárias, a primeira atuação prática do Legislativo estadual do Maranhão foi no episódio da luta pela posse da terra no Município de Santa Rita que levou os membros da Assembleia Legislativa criar a Emenda Constitucional nº 005/91 que regulava a criação de búfalos na baixada maranhense. Sem sucesso prático e com agravamento dos conflitos fundiários no município de Santa Rita e em outros municípios, o Poder Legislativo encerrou a vigência da Lei de Terras de 1969 criada no regime militar para disciplinar o uso de terras devolutas.
O agravamento dos conflitos fundiários na década de 1990 levou o Legislativo a criar a atual Lei de Terras do Maranhão (Lei nº 5.315 de 1991) para disciplinar o uso e alienação das terras de domínio do Estado, acompanhando o ordenamento agrário da Constituição Federal de 1988. Desse modo, ampliou-se as competências de atuação dos atores políticos em matéria agrária. Nessa legislação especificava os meios institucionais de disciplinamento das terras devolutas como finalidade de garantir melhorias efetivas na qualidade de vida da população rural através da democratização do acesso à propriedade.
Seguindo essa disposição geral de responsabilidade do Estado com a política agrária/fundiária e agrícola, coube aos Poderes Legislativo e Executivo do Maranhão legislarem sobres a terras devolutas com a finalidade de demarcá-las para assentamentos rurais, loteamento populares urbanos e rurais, distritos industriais, áreas de reserva ecológica e de proteção ao meio ambiente, implantação de obras de infraestrutura e, projetos agropecuários e industriais (art. 193/CE/MA). A Constituição do estado também reservou competência compartilhada e exclusivas para os Poderes Legislativos e Executivo legislarem sobre as terras devolutas do estado e sobre a elaboração de políticas públicas para o meio
rural. Nesse conjunto de dispositivos consta a atribuição do Poder Executivo alienar e/ou conceder terras públicas mediante prévia aprovação da Assembleia Legislativa do estado.
Também corroborando com as normas constitucionais, o atual Regimento Interno da ALEMA ratifica a competência do Poder Legislativo em matérias agrárias. Instituições internas ao processo legislativo da ALEMA como as Comissões Permanentes e Especiais de assuntos agrários são exemplos de instâncias decisórias onde matérias legislativas de natureza agrária recebem tratamento específico de acordo com mérito das proposições políticas agrárias. Desse modo, os deputados também têm prerrogativas de apresentar proposições agrárias que são submetidas à análise e deliberação de comissões específicas e do plenário. Portanto, nesse espaço de decisão institucional, o processo legislativo de regulamentação da legislação agrária do Maranhão é orientado por um conjunto de normas e institutos legais capazes de definir tanto as estratégias de atuação dos atores, como de delimitar a área a ser legislada ou regulamentada. Ou seja, o arranjo institucional e constitucional da ALEMA possibilita uma estrutura favorável a uma dinâmica legislativa de movimento dos atores e, de estratégias de formulação de políticas públicas para o meio rural.
Outro mecanismo de atuação do Poder Legislativo na questão agrária foi a institucionalização da Frente Parlamentar em Defesa da Agricultura e Pecuária no processo legislativo da ALEMA para atender as especificidades da política agrária e fundiária do Maranhão. Esse instituto, criado por Resolução Legislativa (RL 573/09), tinha como objetivo acompanhar as estratégias políticas da Frente Parlamentar da Agropecuária do Congresso Nacional (FPA). Pelas semelhanças com os propósitos da FPA no nível federal, a Frente Parlamentar em Defesa da Agricultura e Pecuária no Maranhão também pretendia, no seu formato jurídico político, influenciar na legislação agropecuária e fundiária do Maranhão através de uma atuação coordenada dos legisladores ruralistas na arena parlamentar.
Como visto, o conjunto de legislação agrária acima apresentado foi composto por uma estrutura básica legal de regulamentação da questão agrária, além das normas da Constituição Estadual e das regras do processo legislativo ditada pelo Regimento interno da ALEMA. Nesse rol de regulamentação da questão agrária, consta a última legislação complementar nº 10.398/2015, que atualizou a Lei de Terras do Maranhão de 1991 (Lei 5.315/1991)6. Na continuidade dessa legislação destaca-se a importância que outras normas tiveram não só para
definir os rumos da questão agrária, mas também para caracterizar o comportamento dos atores políticos no momento das tomadas de decisões em âmbito político e normativo. Nesse sentido, cabe aqui listar as principais normas de regulamentação da questão agrária aprovadas no período da nossa análise pela Assembleia Legislativa Estadual do Maranhão:
Lei nº 8.979/09 – Dispõe sobre a criação da Ouvidoria Agrária do estado do
Maranhão (Mensagem do Poder Executivo via Medida Provisória).
Lei nº 9.169/09 – Dispõe sobre a legitimação de terras dos remanescentes das
comunidades quilombolas (PL do Poder Legislativo).
Lei nº 9.024/09 – Autoriza o Poder Executivo a abrir à Secretaria de Estado da
Agricultura, Pecuária e Pesca crédito especial no valor de 2.318.728,00, para fins que específica (Mensagem do Poder Executivo via Medida Provisória).
RL nº 573/09 - Institui a Frente Parlamentar em Defesa da Agricultura e Pecuária do
estado do Maranhão (Projeto de Resolução do Poder Legislativo).
Lei nº 9.119/ 09 – Institui medidas de estimulo à renegociação de dívidas oriundas do
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PRONAF (Mensagem do Poder Executivo via Medida Provisória).
Emenda Constitucional nº 061/10 – Acrescenta o art. 22-A ao Ato das Disposições
Constitucionais transitórias (PEC do Poder Legislativo/sobre Educação do campo nas áreas de assentamento).
Emenda Constitucional nº 138/11 – Regulamenta o § 5º do art. 193 da Constituição
Estadual e dá outras providências (PEC do Poder Legislativo/sobre alienação e discriminação das terras devolutas).
Emenda Constitucional nº 070/14 - Altera o ato das disposições constitucionais
transitórias, introduzindo artigos que criam o fundo especial de desenvolvimento da agricultura familiar- FUNEDAF.
Com base nesse conjunto de leis sobre a questão agrária encontramos elementos para afirmar que as deliberações das matérias legislativas de natureza agrária na ALEMA dispõem de condições institucionais mediadas por parlamentares com perfil ruralista na arena legislativa. Além disso, não foram apenas as leis listadas acima que tratam da regulamentação e disciplinamento da questão agrária do Maranhão. Se juntam a esse conjunto, outras normas
que direta e indiretamente alteraram a estrutura legal das políticas públicas voltadas para o campo.