La décentralisation et l’essor des gouvernements locaux
Dès le lancement des réformes économiques en 1978, la libéralisation du marché s'est accompagnée d’une progressive décentralisation des pouvoirs au profit des municipalités. De nombreuses prérogatives ont été transférées aux gouvernements locaux à différents échelons de l’administration territoriale : la province, la municipalité, le district, le bourg et le village130.
De la proclamation de la république populaire au début des réformes dans les années 1980, le gouvernement central contrôlait étroitement le développement local par une planification contraignante : les entités administratives locales telles que les provinces, les préfectures, les municipalités et les districts n'étaient que les relais de la mise en œuvre des programmes sociaux et économiques. Par manque de ressources et de pouvoir de décision, les gouvernements locaux ne pouvaient infléchir le développement économique de leur territoire. À partir de 1978, malgré le maintien de la hiérarchie administrative, les rôles de chacun évoluent. Désormais, le gouvernement central est l'architecte d'un cadre global définissant les principaux objectifs du développement national, qu'il concerne des changements institutionnels ou des grands projets dans les domaines de l'industrie, du transport ou encore de l’énergie. Les échelons locaux, en particulier les provinces et les municipalités, jouissent quant à eux de pouvoirs étendus dans le secteur économique et, en dehors des secteurs ou des intérêts stratégiques, les municipalités sont promues acteurs clés de l’urbanisation : elles décident de l’affectation des investissements aussi bien nationaux qu’étrangers, elles ont la maîtrise du foncier et par là même, de la destination des terrains. Elles décident ainsi de l’implantation des projets industriels ou immobiliers, et plus généralement elles initient des projets de développement, gèrent les investissements publics et les services urbains131. Ainsi les années 1990 sont-elles marquées par deux mesures administratives : la compétence en matière d’urbanisme est, sauf certaines
130
MA Laurence, 2002, « Urban transformation in China, 1949-2000: a review and research agenda », Londres, Environment and Planning A, 34(9), p. 1545-1569.
131 Elles contrôlent également les subventions accordées aux entreprises ou les licences de commerce. Elles ont la gestion du hukou, et la possibilité d'en modifier les conditions d’obtention, ainsi que les avantages auxquels ce dernier donne accès. Elles peuvent collecter auprès des entreprises une taxe sur chaque travailleur migrant. Elles délivrent également le permis de résidence temporaire et le permis de travail.
exceptions, décentralisée au niveau des gouvernements municipaux ; un système fiscal forfaitaire est adopté pour les villes, le gouvernement central ne prélevant qu’une somme forfaitaire sur les recettes fiscales locales, le solde restant à la disposition des gouvernements municipaux. D’autre part, le système actuel de crédit-bail à long terme d’utilisation du foncier est mis en place, et ouvre de nouvelles sources de financement aux gouvernements locaux132. Dotées d’une autonomie renforcée, de ressources et de responsabilités précises, les villes s’affirment alors comme des acteurs de premier plan du développement territorial.
En outre, elles ont désormais la possibilité de proposer de nouvelles réformes133, avec l’aval de Pékin, et ne sont plus seulement les lieux choisis pour expérimenter de nouvelles politiques, à l’image en 1979 des zones économiques spéciales : elles deviennent sources de proposition. Ces réformes sont ensuite évaluées au regard de leur contribution aux objectifs nationaux. Lorsqu’elles y contribuent de manière positive, elles prennent rang d’exemples pour les autres provinces et les autres municipalités.
En arrière plan de cette décentralisation, se révèle, dès la phase initiale des réformes, la volonté du gouvernement central de confirmer la ville en tant que moteur de la croissance. Cette orientation s'exprime clairement dans le rapport de 1982 sur le VIe Plan quinquennal (1981-1985) : Zhao Ziyang, alors premier ministre, appelle à considérer les villes comme centres d'organisation, de gestion des activités économiques et de promotion du développement économique aussi bien urbain que rural. En parallèle de la décentralisation de ces pouvoirs aux provinces et aux municipalités, le gouvernement central amorce alors une profonde restructuration de l’encadrement administratif des territoires. Trois politiques sont mises en œuvre dans les années 1980 : 1) la municipalité gouverne le district (shi guan xian ou shi dai xian) ; 2) la conversion de districts en municipalités (xian gai shi ou zheng xian gai shi) ; 3) l’annexion de districts suburbains par les municipalités (che xian she qu)134. Ces politiques ont pour objectif d’asseoir le pouvoir des municipalités au sein de l’administration territoriale, et ainsi de faciliter le développement des villes en leur donnant la possibilité d’administrer de vastes territoires ruraux.
132 CABESTAN Jean-Pierre, 1992, L’Administration chinoise après Mao. Les réformes de Deng Xiaoping et
leurs limites, Paris, CNRS, p. 247-256.
133 Par exemple l’abolition du hukou à Shenzhen, qui permet de donner à tous les citadins un accès égal aux services publics, ou l’assouplissement du contrôle des naissances à Shanghai avec la possibilité d’avoir un deuxième enfant dans certaines conditions.
134
MA Laurence, 2005, « Urban administrative restructuring, changing scale relations and local economic development in China », Akron, Political Geography n° 25, p. 487-489.
La première politique, celle du shi guan xian, a pour effet d’étendre les pouvoirs des municipalités aux districts. Elle est mise en œuvre sous deux formes dans la province du Zhejiang. Dans un premier temps elle entraîne la fusion des préfectures avec les municipalités de rang préfectoral135 (processus connu sous le nom dishi hebing) : la préfecture disparaît, à l’exception de celles où il n’y a pas de municipalités de rang préfectoral. L’ensemble des districts et des municipalités de rang de district, au préalable sous administration préfectorale, passe alors sous tutelle de la municipalité de rang préfectoral. Le deuxième volet de cette politique est la promotion de municipalités de rang de district en municipalités de rang préfectoral, avec donc pour conséquence la disparition des préfectures. Le processus est connu sous le terme chedi sheshi ou di gai shi, « supprimer les préfectures et établir des municipalités de rang préfectoral » ou « transformer les préfectures en municipalités ». Ce fut le cas de deux préfectures entre 1990 et 2000 : dans l’ancienne préfecture de Taizhou, les municipalités de rang de district de Jiaojiang et de Huangyan fusionnent pour former la municipalité de rang préfectoral de Taizhou ; dans l’ancienne préfecture de Lishui, c’est la municipalité de rang de district de Liandu qui devient la municipalité de rang préfectoral de Lishui136. Dans la province du Zhejiang il n’y a donc plus de préfectures, mais seulement des municipalités de rang préfectoral.
La politique du shi guan xian a donné aux municipalités de rang préfectoral la responsabilité d’administrer et de gérer le développement économique sur de larges territoires correspondant aux anciennes préfectures, et a restructuré l’économie régionale autour des villes chefs-lieux de préfecture, déclenchant de la sorte un processus de métropolisation du territoire.
La deuxième politique, celle du xian gai shi, représente un saut qualitatif en terme de statut pour les districts : certains sont alors promus au statut de municipalités de rang de district. La décentralisation ayant élargi les compétences des municipalités, le changement de statut attribue au gouvernement local de nouvelles prérogatives quant à la conduite du développement économique sur son territoire. Ce processus a engendré une augmentation importante du nombre de municipalités à partir des années 1990. De 1990 à 2000, 11 districts ont été convertis en autant de municipalités de rang de district dans la province du Zhejiang. Ces dernières restent sous la tutelle de municipalités de rang préfectoral.
135 Il ne peut y avoir, au maximum, qu’une municipalité de rang préfectoral dans une préfecture. 136
Zhejiang sheng 1990 nian renkou pucha ziliao, op. cit., vol. 1, p. 2-6 ; Zhejiang sheng 2000 nian renkou pucha ziliao, op. cit., vol. 1, p. 2-6.
Enfin la troisième politique, celle du che xian she qu, concerne l'annexion par les municipalités de rang préfectoral de districts ou de municipalités de rang de district qui leur sont périphériques. Ils deviennent alors des arrondissements (qu) de la municipalité. Entre 1990 et 2010, cinq districts et trois municipalités de rang de district dans la province sont concernés. Cette politique participe au renforcement des prérogatives et de l'autorité des municipalités de rang préfectoral.
Ces réformes ont eu pour conséquence de modifier la structure administrative de la
province : en 1990, il y avait 52 districts, 15 municipalités de rang de district et 9 municipalités de rang préfectoral ; en 2010, le territoire est divisé en 36 districts, 22 municipalités de rang de district et 11 municipalités de rang préfectoral. Cette refonte institutionnelle se résume à la création de sept nouvelles municipalités de rang de district, deux nouvelles municipalités de rang préfectoral, et à la suppression de 16 districts. Ces trois stratégies de restructuration administrative du territoire ont en commun l’objectif de renforcer le pouvoir des villes sur les périphéries rurales et d'étendre leur espace de développement économique. Les villes chefs-lieux de préfecture jouent désormais un rôle central.
Ces politiques ont ainsi impulsé et accompagné l'urbanisation à tous les échelons du territoire. En augmentant les pouvoirs des gouvernements urbains et en leur donnant la prévalence sur les gouvernements ruraux, le gouvernement central a conforté l'emprise de la ville tant au niveau régional que local. Les processus de métropolisation des territoires et le développement des petites villes en sont les principaux acquis, dessinant une nouvelle forme de l’armature urbaine. A la suite de cette période d’ajustement de l’architecture institutionnelle, le gouvernement met en œuvre à partir des années 2000 deux politiques publiques dédiées spécifiquement aux petites villes : la politique des « nouvelles campagnes socialistes » et la réforme progressive du hukou. Dans le même temps, la mise en place d’un salaire minimum en accroît l’attractivité.
Les politiques publiques en faveur des petites villes
Le développement des petites villes répond à une double nécessité : la diminution des inégalités entre villes et campagnes, et l'accueil les travailleurs migrants en atténuant la pression urbaine ainsi exercée sur les grandes villes. Ce sont là les résultats attendus de trois politiques publiques : les « nouvelles campagnes socialistes », la réforme du hukou et la mise en place du salaire minimum.
Les « nouvelles campagnes socialistes »
La nécessité de diminuer les inégalités entre villes et campagnes a incité le gouvernement à promouvoir sous une nouvelle forme un thème qui lui est cher, celui des « nouvelles campagnes socialistes »137. À partir du XIe Plan quinquennal (2006-2010), il s'agit de densifier les bourgs ruraux et d’en rénover les infrastructures – notamment les routes – et les services de base tels que l’accès à l’eau potable, à l’électricité, ou au gaz, afin que progressivement ils se transforment en petites villes. C’est une urbanisation graduelle, qui implique un important volet environnemental accompagnant de manière volontariste l’équipement des petites villes et des bourgs. L’exemple du bassin de la rivière Qiantang est révélateur d’une situation critique à la fin des années 2000. Le rapport sur l’environnement de 2008 précise ainsi que l’eau du robinet n’y est considérée comme potable que dans seulement 29 % des petites villes, que les eaux usées ne sont traitées que dans seulement 26 % des cas (contre 73 % des grandes villes) et que la collecte et le traitement des déchets sont quasiment inexistants.
Le XIe Plan quinquennal a donc fixé les objectifs environnementaux à atteindre. Ces objectifs, synthétisés dans le tableau 27 pour la province du Zhejiang, concernent en priorité la qualité de l’eau des rivières, l’assainissement en zone urbaine, la collecte et le traitement des déchets, ainsi que la protection de la forêt. Dans cette optique, le gouvernement central a mis en place sur la période de ce plan un fond spécial à destination des petites villes et des bourgs pour financer les infrastructures environnementales telles que des stations de traitement d’eau potable, d'eaux usées ou de déchets. Une première phase comportait des dons incitatifs, 15 milliards de yuans à l’échelle du pays, 30 millions de yuans pour la province du Zhejiang138, ces dons n'étant attribués aux gouvernements locaux qu'à l'accomplissement des objectifs fixés.
137 Interview de Lu Zhong Yuan, sous-directeur de la Commission nationale de la réforme et du développement, dans Chineplus, juin-sept 2011, « Que sera la Chine dans cinq ans ? », Levallois-Perret, p. 42-46.
138
Groupe Huit, 2010, Zhejiang Qiantang River Basin Small Towns Environment Project, Rapport de projet pour la Banque mondiale, p. 5.
Tableau 27. Les objectifs environnementaux du XIe Plan quinquennal (2006-2010) dans la province du Zhejiang
Item Qualité de l’eau Contrôle de la pollution Protection de l’écologie
2010
- Pour tous les cours d’eau de la province, pas en dessous de la classe V - 85 % des échantillons pris dans les cours d’eau doivent remplir les conditions liées à la fonction du cours d’eau (100 % pour la province du Zhejiang)
- L’eau dans les lacs et les réservoirs doit remplir les objectifs de qualité à 100 % - La qualité de l’eau du robinet doit remplir les objectifs à 95 %
- 100 % des eaux usées
industrielles doivent être traitées de manière adéquate et les points de décharge doivent respecter les standards
- 75 % des eaux usées urbaines doivent être traitées (60% pour les villes de rang de district) - 85 % des déchets solides doivent être entreposés dans des décharges pour les villes de rang de district et le taux de
ramassage des déchets solides en zone rurale doit atteindre 72 %
- L’environnement écologique doit être considérablement amélioré
- Mise en œuvre de nouvelles zones écologiques
- La forêt doit couvrir 62 % du territoire
- 50 % des zones érodées doivent être recouvertes - Dans les zones urbaines, 32 % de la superficie doit être recouvertes par des parcs ou des « zones vertes »
2020
Tous les échantillons dans toutes les parties de tous les lacs,
réservoirs, et cours d’eau doivent remplir les objectifs de qualité
- 100 % des eaux industrielles doivent être traitées
conformément aux standards - 80 % des eaux usées urbaines doivent être traitées
- 90 % des déchets solides doivent être entreposés dans des décharges pour les villes de rang de district et le taux de
ramassage des déchets solides en zone rurale doit atteindre 85 %
- L’environnement écologique doit être totalement retrouvé - La forêt doit couvrir 62 % du territoire
- 100 % des zones érodées doivent être recouvertes - Dans les zones urbaines, 35 % de la superficie doit être recouverte par des parcs ou des « zones vertes »
Note : Les caractéristiques de la classe V sont décrites en annexe dans le rapport du projet de la Banque mondiale. Source : Groupe Huit, 2010, Zhejiang Qiantang River Basin Small Towns Environment Project, Rapport de projet pour la Banque mondiale, p. 5.
Mais la province du Zhejiang n’a pas attendu le XIe Plan quinquennal pour faire de l’environnement une priorité. En 2003, le gouvernement publiait le programme de construction d’une province écologique, qui présente un cadre d’actions non seulement environnementales mais aussi économiques et sociales. Depuis, d’autres documents sont venus encadrer les investissements dans les infrastructures environnementales : le Plan d’action 811 (2008-2010) ou encore le Plan environnement dans les campagnes de 2009139
. Les investissements ainsi réalisés dans les réseaux d’adduction de l’eau potable couvrent en 2010 la quasi-totalité (99,79 %) de la population de la province140. Il en va de même pour les réseaux d’assainissement et les stations d’épuration : entre 2000 et 2010, le
139 Le Plan d’action 811 (2008-2010), préparé par le Bureau de protection de l’environnement, définissait un programme d’action sur trois ans, avec pour mission d’atteindre les objectifs fixés par le XIe Plan quinquennal en terme de protection environnementale, et en particulier d’équiper en stations de traitement des eaux usées les 123 villes encore sous-équipées avant 2011. Il mettait également en œuvre un projet lancé par le programme de construction d’une province écologique : « 1 000 villages écologiques modèles, 10 000 villages écologiques rénovés ». Le Plan environnement dans les campagnes de 2009, préparé également par le Bureau de protection de l’environnement, détaillait les objectifs environnementaux à atteindre et les actions à accomplir dans les zones rurales.
réseau d’assainissement a progressé de 1,73 à 5,55 km pour 10 000 habitants. Le taux de traitement des eaux usées est passé de 59 à 83 % entre 2005 et 2010 (cf. tableau 28).
Tableau 28. L’évolution des services urbains entre 1990 et 2010 dans la province du Zhejiang
Année d'assainissement pour Longueur du réseau 10 000 habitants (km)
Taux de traitement
des eaux usées Volume de déchets collectés par habitant (kg)
1990 0,58 59
1995 1,27 112
2000 1,73 97
2005 4,04 59,46 % 166
2010 5,55 82,74 % 201
Sources : Zhejiang tongji nianjian, 2011, op. cit., p. 449 ; Zhejiang tongji nianjian Annuaire Statistique du Zhejiang , 2005, Pékin, Zhongguo tongji chubanshe, p. 521 ; Zhejiang tongji nianjian, 2000, op. cit., p. 449.
Ces programmes ont permis aux petites villes de s'équiper en infrastructures et en services urbains de base. Afin d’y faciliter l'accueil des travailleurs migrants, le gouvernement y a d’autre part lancé une réforme progressive du hukou dès le début des années 2000.
La réforme incitative du hukou
Dès lors qu’un des moteurs de l’urbanisation est une population migrante venue dans les régions productives du littoral pour trouver du travail, la croissance des petites villes pose la question de leur capacité à intégrer cette population. L’assimilation de ces migrants dans la population urbaine représente en effet aujourd’hui un enjeu clé : il s’agit de donner la possibilité aux ruraux de s’installer officiellement en ville et d’avoir ainsi accès aux services publics destinés jusque là aux seuls citadins.
Nous l’avons évoqué, le hukou définit les droits et les obligations des individus en fonction de leur statut – agricole ou non agricole – et de leur localité d’enregistrement. Du fait de la difficulté de changer le statut d’un hukou et des avantages y afférant, les migrants présents dans les villes des provinces du littoral possèdent dans leur grande majorité un
hukou agricole d’une localité différente et ne bénéficient pas des mêmes avantages et des
mêmes services que les citadins. Le système du hukou introduit donc une situation discriminatoire envers une population par ailleurs composante de la croissance urbaine. C'est un contexte qui contrarie évidemment l’installation sécurisée et pérenne de cette population et qui aboutit à une situation qualifiée notamment par Kam Wing Chan
d’urbanisation incomplète : une partie de la population urbaine n’a pas accès aux services de la ville141.
Pour y remédier, le gouvernement central encourage la suppression de la distinction entre hukou agricole et hukou non agricole. Toutefois cette suppression, prérogative des autorités locales, entraîne une charge difficilement supportable par les finances des villes qui dans leur majorité ne sont pas en mesure de fournir les services (eau potable, assainissement, électricité mais aussi transport public, éducation et santé) à l'ensemble de la population migrante. Le gouvernement a donc pour le moment limité la réforme du
hukou aux seules petites villes, avec, dans le même temps, l’objectif d’inciter les migrants
à s’y installer avec les mêmes droits d'accès aux services urbains que les citadins.
En 2001 la première étape a été de reconnaître aux migrants le droit de s’installer dans les petites villes et les bourgs lorsqu’ils ont un travail et un logement142
. Auparavant ils étaient officiellement dans une situation illégale, situation qui prévaut toujours dans les grandes villes. En 2003, le Conseil des affaires d’État publie des recommandations pour la mise en œuvre de la réforme du système du hukou dans les petites villes et les bourgs. Enfin, en 2007, le ministère de la Sécurité publique annonce la réforme qui supprime graduellement la différence entre hukou agricole et hukou non agricole. Cependant, le
hukou relevant des autorités locales, il leur appartient par conséquent d’assouplir les
conditions liées à ce système administratif.
Dans la province du Zhejiang, de nombreuses petites villes ont entre 2000 et 2010 engagé cet assouplissement des procédures de changement de hukou, sans qu’il ne soit encore effectif. À travers le permis de résidence, les petites villes ont pu donner aux migrants les mêmes accès aux services urbains que les citadins, alors que, dans le même temps, les grandes villes, afin de limiter la pression urbaine liée à l’afflux des migrants, restreignent les critères d’admission aux personnes aisées (millionnaires, grands