La notion de ville chinoise couvre deux aspects bien distincts : l'aspect administratif et l'aspect physique. Ces deux aspects de la ville se retrouvent à deux échelles différentes. L’entité administrative est à l’échelle du district, unité administrative de base du système territorial datant des premières dynasties. Cette ville administrative est née au XXe siècle de la volonté d’assurer l’approvisionnement des villes en nourriture en leur adjoignant de larges périphéries rurales. L'entité physique quant à elle est le centre aggloméré, siège administratif et commercial, caractérisé par sa densité et sa continuité de l’habitat. Bien que ces deux aspects soient distincts, ils restent intimement liés, l'entité physique n’existant qu’à l’intérieur de l'entité administrative.
Un centre administratif d’espaces hybrides
La reconnaissance des villes
Dans la langue chinoise, deux termes sont utilisés en référence à la notion de ville : shi 市 et chengshi 城市. L'entité physique correspond au terme chinois chengshi, qui renvoie aux deux principaux rôles anciens de la cité : la défense (cheng 城, le rempart) et le commerce (shi 市, le marché)99. Il révèle que la ville était le centre politique et commercial du territoire en dépit d’une population majoritairement rurale. Mais le caractère shi 市 peut aussi désigner le statut administratif d’un territoire, et signifie dans ce cas là que le dit territoire a le statut de « ville », que l’on traduira alors par municipalité. Cette entité territoriale n’est pas caractérisée par un paysage uniquement urbain, mais elle regroupe des espaces à la fois urbains et ruraux, à l’intérieur d’un territoire excédant largement la taille d’une ville et davantage comparable à la taille d’un département français. Ainsi les limites administratives d’une municipalité ne dépendent-elles nullement d’une continuité du bâti ou des réseaux.
99
ZHUO Jian, 2007, « Urbanisme », dans SANJUAN Thierry (dir.), Dictionnaire de la Chine contemporaine, op. cit., p. 264.
Jusqu’au milieu du XXe
siècle, le terme shi n’était pas utilisé dans la structure administrative chinoise. Le territoire était divisé en provinces, en préfectures et en districts. C’est à partir des années 1950 que le terme shi apparaît dans la législation administrative. Il désigne alors une « ville administrative » ou « municipalité » avec la particularité qu’elle couvre de larges espaces ruraux et concentre une population rurale importante à l’intérieur de ses limites administratives. Ces municipalités ne sont donc pas des villes mais des territoires hybrides composés de centres urbains de différentes tailles et d’espaces ruraux. Pour accéder au statut de municipalité, le territoire doit a priori remplir un certain nombre de critères, notamment ceux concernant la taille de la population et le bilan économique100. Le statut de municipalité lui confère de plus larges compétences pour gérer son développement économique et social, ainsi qu'une plus grande autonomie au niveau des finances locales, de la fiscalité et de la gestion des terres.
Dès lors, deux types d’entités administratives cohabitent dans l’espace chinois : les entités traditionnelles (province, préfecture et district) et les entités ayant le statut de municipalité. Les municipalités ont un rang administratif calqué sur les échelons traditionnels de la hiérarchie administrative. Il existe par conséquent trois types de municipalités : les municipalités de rang provincial (shengji shi 省级市), les municipalités de rang préfectoral (diji shi 地级市) et les municipalités de rang de district (xianji shi
县 级 市). L’introduction du système des municipalités adjoint donc des institutions supplémentaires au sein de la hiérarchie territoriale, et les gouvernements municipaux s’ajoutent aux gouvernements des provinces, préfectures (qui par la suite disparaîtront) et districts.
Le schéma 1 synthétise l’architecture territoriale pour la province du Zhejiang. Cinq niveaux administratifs se succèdent : celui de la province, de la préfecture, du district, du canton et du village. Au niveau préfectoral, les préfectures ont désormais disparu au profit des municipalités de rang préfectoral. Au niveau du district se trouvent les districts, les municipalités de rang de district, et les arrondissements. Au niveau du canton se trouvent les quartiers (jiedao 街道), les bourgs (zhen 镇) et les cantons (xiang 乡). Les arrondissements et les municipalités de rang de district sont composés de quartiers, de bourgs et de cantons, eux-mêmes composés de comités de résidants et de comités de
100
ZHANG Li et ZHAO Xiaobin Simon, 1998, « Re-examining China’s Urban Concept and the Level of Urbanization », Cambridge, The China Quarterly, n° 154, p. 332-335.
villageois. Enfin les districts sont composés de bourgs et de cantons, eux-mêmes également composés de comités de résidants et de comités de villageois.
Schéma 1. La structure de l’administration territoriale dans la province du Zhejiang
L’esquisse d’une armature urbaine
Le découpage administratif du territoire n’épouse donc pas les limites des entités urbaines et rurales : une municipalité ou même un arrondissement n’est pas un territoire uniquement urbain, un district regroupe également une mixité d’espaces urbains et d’espaces ruraux. L’échelle administrative diffère de l’échelle urbaine.
La ville est en fait définie par son rôle de centre administratif du système territorial. L’architecture administrative définit la municipalité et le district. La ville est le centre administratif de la municipalité (chengshi). Le district n’ayant pas le statut de municipalité, son centre administratif n’est pas appelé ville, mais bourg. Ainsi appellerons-nous le centre administratif ville-centre ou ville chef-lieu lorsqu’il s’agit d’une municipalité et bourg centre-administratif lorsqu’il s’agit d’un district. Plus précisément, lorsqu’il s’agit d’une municipalité de rang préfectoral, le centre administratif est appelé ville chef-lieu de
préfecture, lorsqu’il s’agit d’une municipalité de rang de district, ville chef-lieu de district, et lorsqu’il s’agit d’un district, bourg centre-administratif de district.
Le schéma 2 propose une représentation spatiale de l’encadrement administratif du territoire et y identifie la ville, entité physique, qui retrouve son sens traditionnel de centre administratif du territoire (chengshi). La province est divisée en municipalités de rang préfectoral. Chaque municipalité de rang préfectoral est divisée en arrondissement(s), municipalité(s) de rang de district et district(s). Ces derniers sont chacun subdivisés en un centre administratif et en bourgs et cantons. Ainsi la municipalité de rang préfectoral regroupe-t-elle une ville chef-lieu de préfecture, centre du ou des arrondissements (qui par conséquent forment une continuité spatiale), autant de villes chefs-lieux de districts que de municipalités de rang de district, et autant de bourgs centres-administratifs de districts que de districts.
La structure administrative esquisse donc en premier lieu une armature territoriale faite de municipalités et de districts, et l’armature urbaine apparaît à l’intérieur de cette armature territoriale : elle est constituée des centres administratifs de cette armature territoriale.
Cependant, la hiérarchie territoriale introduite par la structure administrative conduit à une armature urbaine « officielle » plus restrictive que l'armature urbaine réelle. En effet, les centres administratifs des districts, les bourgs centres-administratifs de district, sont de
facto exclus de l’armature urbaine officielle en raison de l’administration territoriale qui ne
leur confère pas le statut de ville. Pourtant, ces bourgs centres-administratifs de districts concentrent bien souvent plusieurs dizaines de milliers d’habitants, parfois davantage même que des villes chefs-lieux de districts. À titre d'exemple, le district de Yuhuan regroupe une population urbaine de 362 135 habitants en 2010, en majorité concentrée dans son bourg centre-administratif, bien davantage par exemple que la ville chef-lieu de Jiangshan et ses 120 656 habitants101.
En théorie, des seuils existent permettant de définir le statut d’un territoire notamment en fonction de l’importance de son caractère urbain et de son développement économique102. Cependant ces seuils ne sont pas strictement appliqués. De nombreux autres exemples dans le Zhejiang montrent qu’ils ne sont pas les seuls facteurs définissant le statut d’un territoire. Par exemple, Lishui a accédé au statut de municipalité de rang préfectoral dans les années 1990103 et Yuhuan a toujours le statut de simple district, alors qu’en 2010, la population urbaine de Lishui, 293 968 habitants, est toujours inférieure à celle de Yuhuan (362 135 habitants)104. De plus, Yuhuan présente un PIB par habitant plus élevé que Lishui : 50 008 contre 38 813 yuans105. Jinhua et de Yiwu, deux villes limitrophes, en sont un deuxième exemple : en 2010, la ville-centre de Jinhua a une population inférieure à celle de Yiwu, respectivement 584 576 et 684 034 habitants, et un PIB par habitant également inférieur, 37 413 contre 50 235 yuans, et pourtant Jinhua est une ville chef-lieu de préfecture de rang administratif supérieur à Yiwu qui est une ville chef-lieu de district.
Cela pose donc la question de la pertinence de la hiérarchie administrative du territoire, dès lors qu’elle peut être en décalage par rapport à la situation réelle de son développement. Or l’armature urbaine est directement liée à cette hiérarchie territoriale, puisque ne sont considérées comme des villes que les centres administratifs des municipalités, et non les centres administratifs des districts. Si le statut administratif d’un
101 Zhejiang sheng 2010 nian renkou pucha ziliao, op. cit., vol. 1, p. 2-17.
102 ZHANG Li et ZHAO Xiaobin Simon, 1998, « Re-examining China’s Urban Concept and the Level of Urbanization », op. cit., p. 332-335.
103 Il s’agissait alors de promouvoir la plus importante ville de la préfecture au rang de municipalité de rang préfectoral dans le cadre d’une politique visant à remplacer les préfectures par des municipalités de rang préfectoral.
104
Zhejiang sheng 2010 nian renkou pucha ziliao, op. cit., vol. 1, p. 2-17. 105 Zhejiang tongji nianjian, 2011, op. cit., p. 550-556.
territoire ne représente pas l’état de son évolution, l’armature urbaine ne peut se limiter aux centres ayant officiellement le statut de « ville ». Par conséquent, même s’ils ne sont pas reconnus comme des villes par l’administration chinoise, nous ne pouvons exclure les bourgs centres-administratifs de districts d’une armature urbaine qui serait alors incomplète.
Ainsi l’armature urbaine, composée des centres administratifs, se distingue-t-elle de l’armature territoriale, issue du découpage administratif du territoire. À chaque municipalité ou district correspond un maillon de l’armature urbaine, qui en constitue le centre administratif (cf. tableau 4). Toutefois une telle hiérarchie territoriale ne permet pas d’identifier une hiérarchie urbaine cohérente, tant les éléments décidant du statut administratif d’un territoire sont variables. La carte 10 identifie les centres administratifs au sein de l’armature territoriale de la province du Zhejiang.
Tableau 4. L’armature urbaine au sein de l’armature territoriale
Armature territoriale Armature urbaine
Municipalité de rang préfectoral Ville chef-lieu de préfecture Municipalité de rang de district Ville chef-lieu de district
Carte 10. L’armature urbaine et l’armature territoriale de la province du Zhejiang
Où est la population urbaine ?
L’évaluation de la population urbaine est davantage liée au statut administratif des territoires qu’à des critères tels que la continuité du bâti, la densité ou la taille de la population. Longtemps, la population urbaine correspondait à la population résidante des territoires ayant un statut urbain. Nous l’avons vu : une telle approche inclut de facto des populations rurales. Les territoires ayant le statut administratif de ville regroupent des espaces à la fois urbains et ruraux. D’autre part, des centres pourtant relativement importants ne sont pas reconnus administrativement comme villes. Cependant, au fur et à mesure des recensements, la définition administrative des territoires urbains s’est affinée et, de l’avis de nombreux auteurs, le recensement de 2000 donnait déjà une image assez fidèle de la réalité106.
De 1949 à 1982, la population urbaine s’identifiait à la totalité des populations résidantes des villes (territoires ayant le statut shi) et des bourgs (territoires ayant le statut
zhen). Cette définition ne rendait alors que très imparfaitement compte de la réalité, de
nombreuses populations rurales, périphériques aux centres, étant alors comptabilisée comme urbaine. Ensuite, à partir de 1982, les autorités chinoises utilisent une nouvelle définition pour comptabiliser la population urbaine : cette définition se fonde sur l’enregistrement familial (hukou) des populations107
.
Le hukou est un système d’enregistrement de la population qui classe les individus selon deux informations majeures : le nom de la localité où le hukou est enregistré et le statut du hukou possédé : agricole ou non agricole. La combinaison de ces deux critères définit les droits et obligations des individus. La première indication, le nom du lieu où est enregistré le hukou, souligne l’importance du niveau local : les droits et obligations des individus varient en fonction des ressources économiques et sociales de la localité où ils sont enregistrés. La seconde indication introduit une hiérarchie entre citoyens urbains et ruraux. Les premiers, les détenteurs d’un hukou non agricole, bénéficient de nombreux avantages : attribution de tickets de rationnement permettant l’acquisition de produits alimentaires, prise en charge des frais médicaux et des frais de scolarité, sécurité de l’emploi, mise en place d’un système de retraite, attribution de logements subventionnés.
106 CHAN Kam Wing et HU Ying, 2003, « Urbanization in China in the 1990s: New definition, Different Series, and Revised Trends », Hong Kong, The China Review, vol. 3, n° 2, p. 54.
107
SANJUAN Thierry, 1996, « Qu’est-ce qu’une population urbaine en Chine ? L’exemple du delta de la rivière des Perles (province du Guangdong) », Paris, Géographie et cultures, n° 19, p. 40.
Les seconds, les détenteurs d’un hukou agricole, bénéficient seulement de l’engagement public d’assurer les besoins en grains de chacun108
.
Le hukou est héréditaire : les enfants héritent du type de permis possédé par leur père ou par leur mère. Changer le lieu de résidence ou le statut de son hukou implique des procédures complexes, et ne peut se faire sans l’accord des gouvernements locaux du
hukou d’origine et du hukou de destination. En réalité, la grande majorité des individus ne
peuvent changer leur hukou. Ainsi, la mobilité observée en Chine à partir des réformes économiques de 1978 ne se reflètet-elle pas dans ce système d’enregistrement de la population, qui comptabilise les individus suivant le lieu de domiciliation indiqué sur leur permis, et non suivant leur lieu de résidence réel. Par exemple, il existe dans une même ville des individus avec quatre types de permis différents :
- Un hukou local et non agricole : l’individu réside à l’endroit où il est enregistré ; - Un hukou local agricole : il s’agit d’une personne enregistrée dans un bourg ou un village périphérique, inclus dans la même municipalité ou le même district ;
- Un hukou non local non agricole : il s’agit d’une personne enregistrée dansune autre ville ;
- Un hukou non local agricole : il s’agit d’une personne enregistrée dans un bourg ou un village d’une autre municipalité ou d’un autre district.
Parmi ces quatre individus, seul le premier est considéré par ce système d’enregistrement de la population comme un résidant de ladite ville. Ainsi la population urbaine correspond-elle à la population ayant un hukou local et non agricole. Toutes les personnes qui ont migré sont comptabilisées dans la localité où ils sont domiciliés et non dans la localité où ils résident. Dès lors, alors que l’ouverture économique et le développement du littoral entraînent d’importantes migrations, il est facile d’imaginer l’imprécision à laquelle donnent lieu le critère « non agricole » et le critère de domiciliation. Dans la province du Zhejiang, le recensement de 2010 indique une population totale de 54,5 millions d’habitants, alors que le hukou indique une population totale de 47,5 millions d’habitants pour la même année109
. Il y aurait donc environ 7 millions d’individus, soit 13 % de la population provinciale, qui ne seraient pas
comptabilisés si l’on utilisait le hukou.
108 THIREAU Isabelle, 2007, « Enregistrement de la résidence », dans SANJUAN Thierry (dir.),
Dictionnaire de la Chine contemporaine, op. cit., p. 89-91.
En raison du décalage avec la réalité introduit par le hukou, le gouvernement utilise dès le recensement de 1990 une nouvelle définition pour comptabiliser la population urbaine (bien que le hukou existe toujours notamment pour définir les droits et les obligations des citoyens). Sont désormais retenues les populations résidantes totales des arrondissements pour ce qui concerne les municipalités de rang préfectoral, les populations totales des quartiers pour ce qui concerne les municipalités de rang de districts, et les populations des comités de résidants pour ce qui concerne les bourgs110. Même si ce nouveau comptage semble plus précis que celui basé sur le hukou, il résulte néanmoins un dénombrement excédentaire non négligeable dans des arrondissements suburbains et dans des municipalités de rang de district aux populations rurales majoritaires, ainsi qu’en une sous-estimation dans de nombreux districts des régions dynamiques du littoral111.
Les autorités introduisent alors trois nouveaux éléments pour définir les territoires urbains dans le recensement de 2000 : la densité de population doit être supérieure à 1 500 hab./km2 ; la présence du siège administratif du gouvernement local ; la présence du siège administratif du gouvernement local dans un centre contigu112. Sont considérés comme urbains les arrondissements lorsqu’ils ont une densité supérieure à 1 500 hab./km2
, et seulement leur centre administratif et leurs quartiers lorsqu’ils ont une densité inférieure à 1 500 ha./km2. Sont également considérés comme urbains les villes-centres des municipalités de rang de districts, ainsi que les bourgs centres-administratifs des districts et tous les quartiers. C’est donc la première fois que la distinction est faite entre le centre administratif, siège du gouvernement local, et les périphéries rurales. D’autre part, c’est aussi la première fois que toute la population est comptabilisée au niveau de son lieu actuel de résidence, qu’elle soit permanente ou qu’elle soit temporaire. En effet, au cours des précédents recensements, les personnes ne possédant pas de hukou local et vivant sur le lieu recensé depuis moins d’une année, n’étaient pas comptabilisées, indépendamment du fait que la population résidante totale correspond à la population disposant d’un permis de résidence, ce que de nombreux migrants n’ont pas. Dans le recensement de 2000, le temps de résidence nécessaire pour être comptabilisé est alors ramené de un an à six mois113.
110 SANJUAN Thierry, 1996, « Qu’est-ce qu’une population urbaine en Chine ? L’exemple du delta de la rivière des Perles (province du Guangdong) », op. cit., p. 41.
111
CHAN Kam Wing et HU Ying, 2003, « Urbanization in China in the 1990s: New definition, Different Series, and Revised Trends », op. cit., p. 54.
112 CHAN Kam Wing et HU Ying, 2003, « Urbanization in China in the 1990s: New definition, Different Series, and Revised Trends », op. cit., p. 54.
113
CHAN Kam Wing, 2003, « Chinese Census 2000: New Opportunities and Challenges », Hong Kong, The China Review, vol. 3, p. 2.
Puis en 2006, de nouveaux critères viennent affiner cette définition : pour ce qui concerne les municipalité de rang préfectoral et de rang de district, les quartiers et les comités de résidants sont considérés comme urbains. Les comités de villageois desservis par les infrastructures urbaines de la ville-centre sont également urbains. Pour ce qui concerne les bourgs, les comités de résidants ainsi que les comités de villageois desservis par les infrastructures urbaines du bourg-centre114. Ainsi le comptage de la population urbaine descend-il au niveau des comités de résidants et de villageois et intègre les comités de villageois en zone périurbaine à la population urbaine. Il affine la distinction entre les centres administratifs urbains et les périphéries rurales.
Le recensement de 2010 présente la même structure que celui de 2000, et répartit la population en fonction de la ville-centre, des bourgs et des espaces ruraux. La population urbaine correspond à la population des villes-centres (chengshi) et des bourgs-centres (chengzhen), alors que la population rurale correspond à la population des villages (xiangcun). Cette nouvelle structure du recensement est la première étape de la reconnaissance d’une armature urbaine à l’intérieur de l’armature territoriale.