A Constituição Federal de 1988 trata da educação de forma mais reforçada e abrangente do que as Constituições anteriores, pois não apenas a estabelece como um direito fundamental de natureza social, que deve ser garantido pelo Estado, mas também estabelece princípios para a sua efetivação, dentre os quais destacamos a “garantia de padrão de qualidade”, conforme previsto em seu art. 206. Além do art. 206, o texto constitucional menciona a qualidade da educação em diversos outros dispositivos. Ao tratar do regime de colaboração dos sistemas de ensino, o §1º do artigo 211 da Constituição estabelece:
Art. 211 § 1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. (BRASIL, 1988, grifo nosso)
Mais uma vez é mencionada a garantia do padrão mínimo de qualidade da educação como um objetivo a ser perseguido na atuação dos entes federados. O artigo 212, que trata da vinculação de receitas para a educação estabelece, em seu §3º, que a distribuição dos recursos deve prioritariamente atender às necessidades do ensino obrigatório, de modo a garantir a universalização e o padrão de qualidade e equidade, nos termos estabelecidos no PNE, o que também confere grande importância a esse dispositivo.
Para a realização do PNE a Constituição estabelece alguns objetivos no artigo 214 e entre eles figura mais uma vez a “melhoria da qualidade do ensino”. De igual modo, a Emenda Constitucional nº 53/2006, que cria o Fundeb, estabelece que os entes federativos deverão atuar de forma a melhorar a qualidade de ensino para “garantir padrão mínimo definido nacionalmente”.
Assim, fica estabelecida a condição de princípio constitucional da qualidade da educação, porém, ainda que não houvesse a sua previsão específica Ximenes (2014, p.
132) apresenta a impossibilidade de desenvolvimento dos fins da educação sem que fosse considerada a questão da qualidade na sua promoção:
Do vínculo entre qualidade da educação e suas finalidades enquanto um bem público, poderíamos ainda concluir, em exercício analítico, que o princípio da qualidade do ensino é logicamente anterior à sua própria inscrição no rol dos princípios constitucionais expressos. Ou seja, ainda que a Constituição de 1988 fosse omissa em expressá-los, como foram suas antecessoras, não haveria meios de assegurar o cumprimento dos fins atribuídos à educação e ao ensino, positivados no direito interno e no direito internacional, sem que a qualidade fosse observada como elemento relevante do direito à educação. Afinal, como bem sintetiza José Sérgio de Carvalho (2007), ‘(...) o bem social que se almeja democratizar com o acesso de todos à escola não é uma vaga na sala de aula, ou o acesso físico às dependências da escola’ (CARVALHO, 2007, p.309).
A partir do reconhecimento constitucional da qualidade da educação como um princípio, o seu tratamento passa a ser distinto do de uma regra, pois a sua forma de efetivação deve ser diferenciada. De acordo com Alexy (2008, pp. 90-91), princípios são “mandamentos de otimização”, “normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possível dentro das possibilidades jurídicas e fáticas existentes”. Ximenes, ao discorrer sobre a estrutura normativa do princípio da qualidade da educação, à luz da teoria de Alexy, esclarece que uma de suas características – o alto grau de abstração e generalidade – não lhe retira a imperatividade (afinal, como norma que é, pertence ao mundo do dever ser), apenas exige um modo próprio de aplicação prática, havendo critérios jurídicos para sua delimitação:
Por isso [...] não começamos por identificar os conteúdos mínimos e imediatamente exigíveis da qualidade educativa, mas por desenvolver algumas proposições normativas sobre o seu conteúdo amplo e sobre os critérios juridicamente legítimos para sua delimitação e aplicação prática. É sobre esse conteúdo amplo e sobre sua aplicação máxima que se assenta o direito fundamental à educação. É ele quem deve mobilizar o planejamento das políticas públicas e a implementação progressiva dos direitos. Isso não significa desconsiderar o fato que, no curso de sua implementação, será necessário estabelecer padrões básicos ou mínimos progressivos (essa é a noção de conteúdo essencial relativo dos direitos, como veremos), extremamente importantes quando sequer muitas das necessidades “existenciais” são universalizadas. Mas não é do ‘mínimo’ que se parte para parte para a construção do conteúdo dos direitos fundamentais, nem é o ‘mínimo’ o que se almeja em termos de desenvolvimento e direitos humanos. Disto a emergente e complexa questão da qualidade da educação básica como um direito é uma das maiores provas. (2014, p. 124 – grifos nossos)
A preocupação com a garantia da qualidade da educação não se resume aos preceitos constitucionais. Lei nº 9.394/1996, Lei de Diretrizes e Bases da Educação,
repete o texto constitucional ao estabelecer a garantia do padrão nacional de qualidade como um princípio a ser perseguido no oferecimento do ensino. Também, em seu artigo 4º, apresenta como dever do Estado a efetivação da educação com garantia de padrões mínimos de qualidade do ensino, definindo os “insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem” (BRASIL, 1996). Além da LDB, toda a Lei nº 13.005/2014, lei que estabelece o Plano Nacional de Educação, trata de aspectos que são importantes para a garantia da qualidade do ensino.
No entanto, apesar da extensa previsão acerca da qualidade da educação tanto em dispositivos constitucionais quanto infraconstitucionais, não existe uma conceituação jurídica expressa a respeito do Padrão Nacional de Qualidade da Educação. Pode-se dizer que alguns dispositivos trazem alguns parâmetros que norteiam a atuação do Estado para sua garantia, como por exemplos os artigos 70 e 71 da LDB, que tratam do que pode ser considerado gasto com ensino e o que não pode. No entanto, podemos destacar um instrumento citado em uma das estratégias do PNE que se propõe a estabelecer um valor específico capaz de cubrir os insumos essenciais para o oferecimento de uma educação de qualidade, o Custo Aluno Qualidade, CAQ.
O CAQ surge de uma proposta da “Campanha Nacional pelo Direito à Educação”, como uma estratégia para a política de financiamento no sentido de “contribuir para o aumento do financiamento educacional visando à implementação de um conjunto articulado, duradouro e coerente de políticas que garantam uma educação pública de qualidade” (PINTO e CARREIRA, 2007, p.73). Segundo a formulação contida no documento final da Conferência Nacional de Educação, de 2010, o instrumento consiste no:
custo potencial de um aluno da educação básica durante o período de um ano, recebendo um ensino de qualidade. O CAQ deve objetivar que a “educação básica pública adquira e se realize com base em um padrão mínimo de qualidade”, funcionando como “uma alternativa ao atual desequilíbrio regional e à oferta de educação básica pública” (CONAE, 2010, p. 104, grifo do autor).
Como uma forma de se se atingir a proposta do CAQ, a Campanha Nacional pelo Direito à Educação criou o CAQi, o Custo Aluno Qualidade Inicial, que representa um primeiro passo para uma educação de qualidade. Segundo José Marcelino Rezende Pinto (2015, p. 107), o CAQi é a ferramenta que melhor se comunica com as políticas de
financiamento de educação atuais e com a necessidade de se estabelecer um padrão nacional de qualidade:
Ele [Custo Aluno Qualidade Inicial] nasce de um esforço pioneiro da Campanha Nacional pelo Direito à Educação com o objetivo de transformar em políticas concretas duas determinações legais. De um lado, parte-se do artigo 211 § 1º da CF, que estabelece o dever da União de “garantir a equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino” (Brasil. Constituição, 1988). De outro, considera-se o artigo 4º da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), quando define que “o dever do Estado com educação escolar pública será efetivado mediante a garantia de: [...] IX – padrões mínimos de qualidade de ensino, definidos como a variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino- aprendizagem” (Brasil. Lei nº 9.394, 1996).
De acordo com essa perspectiva, foi estabelecida uma metodologia para a definição de um valor para o CAQi, fruto de uma parceria entre o Conselho Nacional de Educação (CNE) e a Campanha Nacional de Educação. Essa definição foi aprovada pela Conferência Nacional de Educação Básica 2008 (Coneb) e pela Conae 2010, sendo normatizada pelo CNE no Parecer CEB/CNE 8/2010, que desde então aguarda homologação do Ministério da Educação.
Apesar da inércia do Ministério da Educação em homologar o Parecer CEB/CNE 08/2010, o Custo Aluno Qualidade Inicial configura uma importante estratégia para c0nsolidação da meta 20 do PNE, que trata do financiamento da educação:
20.6. no prazo de dois anos da vigência deste PNE, será implantado o Custo Aluno-Qualidade inicial (CAQi), referenciado no conjunto de padrões mínimos estabelecidos na legislação educacional e cujo financiamento será calculado com base nos respectivos insumos indispensáveis ao processo de ensino-aprendizagem e será progressivamente reajustado até a implementação plena do Custo Aluno Qualidade (CAQ);
A homologação do referido Parecer pelo Ministério da Educação poderia ser um marco do estabelecimento de uma definição oficial para o Padrão Nacional de Qualidade. No entanto, apesar de já ter se encerrado o prazo definido na lei, o Ministério da Educação ainda não homologou o documento, atrasando o cumprimento dessa e de outras estratégias relacionadas ao cumprimento da meta 20 do Plano Nacional de Educação, bem como da consolidação de uma definição jurídica para o conceito de Padrão Nacional de Qualidade.
A inexistência de uma definição jurídica clara acerca do conceito de Padrão Nacional de Qualidade acaba por impedir a sua efetiva cobrança pelos envolvidos no sistema educacional, no sistema de justiça e pela sociedade civil em geral. Com isso, nas situações em que o Estado atua de forma insatisfatória em relação à garantia da qualidade na educação – como verificamos em sua atuação no Fundef e no Fundeb, políticas de financiamento da educação por meio de fundos, com o estabelecimento dos valores aluno/ano mínimos – fica muito mais difícil corrigir os seus rumos.
2. Financiamento da educação básica no Brasil: fundamento, evolução,