A fim de dar um passo mais significativo no financiamento da educação brasileira, surge por meio da Emenda Constitucional nº 53 de 2006, o FUNDEB. O fundo estabelece a subvinculação de recursos para a alocação exclusiva na educação básica. Sua principal designação está na redistribuição operada pelos Estados, posto que a União contribui somente com 10% do total arrecadado pelas outras unidades federativas, restando a ela, portanto, uma função mais supletiva do que propriamente redistributiva.
Por meio dela, em seu artigo 60, conforme relembra Taporosky (2016, p. 2), estabelece-se uma busca pela manutenção e desenvolvimento da educação básica e à remuneração condigna dos trabalhadores da educação, através da destinação de 20%, em âmbito estadual, das receitas resultantes do Imposto sobre Transmissões Causa
Mortis e Doações (ITCMD), do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
(ICMS) e do Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA). Além da eventual quota-parte devida aos estados e ao Distrito Federal. Vale-se destacar, também,
os 10% do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), que é devido pela União aos Estados e Distrito Federal, proporcionalmente às exportações de referidos produtos.
Em âmbito municipal, tem-se o valor da quota-parte devida pela União aos municípios referente ao Imposto Territorial Rural (ITR) dos imóveis neles situados. Além da quota-parte devida pelos estados relativa ao Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) dos veículos licenciados em seus territórios, assim como sobre a quota-parte do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação. No mais, os municípios também contam com o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e o Fundo de Participação dos Estados e Distrito Federal (FPE). (TAPOROSKY, 2016)
Um outro elemento ressaltado por autores como Davies (2006), Cury (2010) Gouveia e Souza (2015), Taporosky (2016) e Cruz e Jacomini (2017) e Araújo (2007) como um avanço do FUNDEB em relação ao FUNDEF no financiamento à educação é o aumento da abrangência da lei que passa a beneficiar não somente o ensino fundamental, mas toda a educação básica, o que inclui parte da educação infantil (pré- escola), o ensino fundamental e o médio. Contudo, esse fundo não contempla novas fontes de financiamento à educação, mas sim, redistribui as receitas já existentes na Constituição Federal, no que tange aos estados, Distrito Federal e aos municípios. Além disso, Cruz e Jacomini (2017) também destacam o estabelecimento do dever de reorganização dos conselhos de controle e acompanhamento social, visando a inserção de mecanismos para maior efetividade do fundo.
Houve, também, a previsão da complementação pela União, na ADCT da Constituição Federal em seu artigo 60, inciso VIII, afirmando que ainda eram necessários mecanismos para a garantia de um padrão mínimo de qualidade. O artigo 8º da lei que regulamenta o FUNDEB (Lei 11.494 de 2007) veio no sentido de funcionar, em termos legais, como este mecanismo, ao prever que: “a distribuição de recursos que compõem os Fundos, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, dar-se-á, entre o governo estadual e os de seus Municípios, na proporção do número de alunos matriculados nas respectivas redes de educação básica pública presencial”, sendo assim, a partir da lei, os fundos passariam a ser constituídos no âmbito de cada estado e se o
valor não atingisse o mínimo nacional, a União o complementaria. (DAVIES, 2006; TAPOROSKY, 2016; CRUZ; JACOMINI, 2017).
Entretanto, o cálculo do valor mínimo por aluno realiza-se por meio de uma estimativa de receitas do FUNDEB, considerada a complementação mínima da União. Sendo assim, em que pese tenha havido um forte debate com intensa participação da sociedade civil durante o período de aprovação da Emenda Constitucional nº 53 de 2006 na busca por uma vinculação ao Custo-Aluno-Qualidade (CAQ), que possibilitasse assegurar um orçamento capaz de financiar um padrão mínimo de qualidade à educação brasileira, isso não ocorreu. Como consequência, o direcionamento do fundo não se pautou pela realização de parâmetros relacionados à qualidade escolar, e sim pelos valores que estavam disponíveis no orçamento (DAVIES, 2006; TAPOROSKY, 2016; MARTINS, 2009; JESUS, 2012, ALMEIDA, 2014; CRUZ; JACOMINI, 2017).
Um outro ponto destacado por autores como Davies (2006), Pinto (2014) e Taporosky (2016) é que na prática, a aplicação dos recursos na educação está sendo realizada utilizando a política de fundos e a vinculação constitucional como um limite máximo, não como um limite mínimo, o que prejudica a qualidade da educação. Diante disso, os autores que trabalham com o tema chegam a duas conclusões: a primeira é que a qualidade da educação é diretamente relacionada a um financiamento bem estruturado (MONLEVADE, 2014; PINTO, 2015; XIMENES, 2014; TAPOROSKY, 2016); a segunda é a de que, em que pese o FUNDEB tenha trazido substanciais melhorias no financiamento à educação, os critérios adotados para sua implementação não garantem um padrão mínimo de qualidade, sendo assim necessário que a complementação da União adotasse os parâmetros relacionados ao CAQ (SENA, 2012; TAPAROSKY, 2016).
Diante dessa insuficiência, o FUNDEB, não obstante tenha auxiliado os municípios com menores condições, em termos de educação, a aumentarem seu percentual de recursos recebidos, não gerou uma redução na desigualdade das condições de ensino em termos nacionais (SOUZA, 2015; TAPOROSKY, 2016), o que faz com que o fundo não seja suficientemente eficaz para cumprir os objetivos de redução das desigualdades regionais e sociais, previstas como um importante vetor de direcionamento da atuação da República Federativa do Brasil, no artigo 3º, inciso III da
Constituição Federal (BERCOVICI, 2003). Nem contribua de forma adequada para a redução das desigualdades raciais que permeiam a estrutura social brasileira, e que está prevista como objetivo brasileiro, no artigo 3º, inciso IV da Constituição Federal (MOREIRA, 2016). Diante disso, além de a falta de uma distribuição de recursos com parâmetros mais adequados, não cumprir de forma completamente adequada à promoção da educação em âmbito nacional, ele mantém uma estrutura que é segregacionista em âmbito regional, social e racial, não cumprindo, totalmente, com objetivos brasileiros estabelecidos na Constituição Federal, restando necessária a vinculação a padrão mínimos de qualidade por meio do Custo-Aluno-Qualidade (CAQ). De acordo com Jesus (2012, p.220-221) o CAQ é o “custo potencial de um aluno da educação básica durante o período de um ano, recebendo um ensino de qualidade”. Alguns autores como o próprio Jesus (2012), Pinto (2003), Carreira e Pinto (2006), Camargo (2005), Monlevade (2014) e Taporosky (2016), se debruçam especificamente na questão do CAQ e nos ajudam a compreender esse instituto.
O debate relacionado à qualidade e ao financiamento da educação por meio do CAQ teve ampla participação da sociedade civil. Ressalta-se nesse sentido a Campanha Nacional pelo Direito à Educação, que deu direcionamentos relacionados à equidade, considerando parâmetros econômicos, de gênero, raça, região e necessidades especiais; de modalidades da educação básica; de insumos - que se relacionam à infraestrutura, aos trabalhadores da área - de gestão democrática e de dimensões ambiental, estética e relacionamento humano (CARREIRA; PINTO, 2006; TAPOROSKY, 2016). A necessidade das dimensões acima nos direcionamentos do CAQ relaciona-se, para Camargo (2005), à amplitude conceitual e à abrangência do que venha a ser a qualidade, para a definição de um custo por aluno. Camargo (2005) também explica que mesmo que a LDB traga uma vinculação da qualidade aos insumos, isso não é suficiente à garantia dos padrões mínimos de qualidade educacional. Diante dessa insuficiência da LDB e diante do fato de o CAQ ser um conceito em fase de elaboração, e que padrões atemporais e dinâmicos de qualidade são extremamente difíceis de serem fixados, exatamente em virtude da amplitude mencionada, a sua formulação contou com a participação de diversas entidades educacionais, assim como especialistas, pais e alunos (PINTO, 2013; JESUS, 2012; TAPOROSKY, 2016).
Diante dessa discussão, surge o CAQi, que tem como finalidade a garantia e a implementação de um piso salarial aos professores, assim como a garantia de uma infraestrutura nas escolas e de um máximo de alunos por sala de aula, visto que a jornada dos alunos, o tamanho das escolas, os salários dos profissionais e a relação de alunos por turma, impactam diretamente na qualidade educacional (JESUS, 2012; TAPOROSKY, 2016; CARREIRA; PINTO, 2006).
A pretensão do CAQi não é a de estabelecer a previsão de uma escola ideal, mas sim de postular um ponto de partida aos insumos básicos que as escolas devem assegurar. Não é buscada, também, a criação de novas unidades educacionais. O que se busca é a manutenção e atualização das já existentes (PINTO, 2003). Em decorrência a essa busca pondera-se desde o tamanho das escolas e as suas instalações, como também a oferta de recursos didáticos em quantidade e qualidade; a razão de alunos por turma; a jornada dos alunos; a remuneração, formação e jornada do pessoal; os projetos especiais e a gestão democrática da escola (TAPOROSKY, 2016, p. 7).
Após o FUNDEB, uma alteração constitucional destacável para a questão do financiamento da educação foi a ampliação da obrigatoriedade do ensino para crianças e adolescentes dos 4 aos 17 anos de idade, trazido pela Emenda Constitucional nº 59/2009 e pelas metas do PNE 2014-2024 (CRUZ; JACOMINI, 2017). A emenda também foi responsável por fazer com que os planos decenais de educação passassem à condição de instrumentos de planejamento que ultrapassam períodos de governo e abrangessem todo o território a que pertencem compreendendo todos os níveis, etapas e modalidades de ensino. (BRASIL, 2016).
4. O Financiamento da Educação Brasileira no Plano Nacional da Educação