A participação social, enquanto um princípio democrático, foi consagrada com a Constituição Federal de 1988, resultado do clamor de diversas lutas sociais. A participação do cidadão figura como princípio fundamental declarado no art. 1º, § único da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 - Todo poder emana do povo que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente nos termos desta Constituição. Diversos outros artigos da CF tratam da participação direta dos cidadãos no exercício do poder, mas é no art. 225, que se estabelece, além do poder público, também à coletividade o dever pela defesa e preservação do meio ambiente, para as presentes e futuras gerações. Antes mesmo de ser um princípio constitucional, esse poder é reconhecido como um direito universal, introduzido na Declaração Universal dos Direitos Humanos em seu artigo XXI. 1: “Toda pessoa tem o direito de tomar parte no governo de seu país, diretamente ou por intermédio de representantes livremente escolhidos”.
O Princípio 10 da CNUMAD (1992) depreende-se que o acesso à informação é considerado como pré-requisito para a conscientização e participação social efetiva no processo decisório: “A melhor maneira de tratar questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. [...] Os Estados devem facilitar e estimular a conscientização e a participação pública, colocando a informação à disposição de todos” (ONU, 1992).
Em 2015, com a publicação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, foi incluído o Objetivo 16 – “Promover sociedades pacíficas e inclusivas para o desenvolvimento sustentável, proporcionar o acesso à justiça para todos e construir instituições eficazes, responsáveis e inclusivas em todos os níveis”, com destaque às metas 16.6, 16.7 e 16.10.
Não se pode afirmar que um empreendimento de transporte é sustentável se não houver a efetiva participação social. As estratégias de sustentabilidade não podem ignorar a participação popular. Promover práticas sustentáveis que efetivamente vão atender aos anseios da comunidade, é parte importante do relacionamento de um empreendimento com a população, especialmente das comunidades afetadas.
Para Litman e Burwell (2006), a sustentabilidade sugere que o envolvimento do público é cada vez mais importante porque:
• pode resultar em decisões que reflitam com mais precisão os valores da comunidade, dando às pessoas mais oportunidades de afetar as decisões; • pode contribuir para decisões de transporte mais justas, dando aos grupos
desfavorecidos maior envolvimento nas decisões que os afetam;
• pode criar mais suporte público para políticas que exigem mudanças de comportamento ou sacrifícios em uma comunidade.
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Os princípios fundamentais pelos quais se devem pautar o processo de envolvimento público são apresentados por UNEP (2002), conforme segue:
• Inclusivo - cobrindo todas as partes interessadas;
• Aberto e transparente - etapas e atividades são compreendidas; • Relevante - focada nas questões que importam;
• Justo - conduzido de forma imparcial e sem preconceito em relação a quaisquer partes interessadas;
• Responsivo - aos requisitos e insumos das partes interessadas; • Credível - constrói confiança e confiança.
O envolvimento da comunidade afetada em empreendimentos de transporte contribui favoravelmente para a consolidação do processo de avaliação e o encontro de soluções viáveis, justas e democráticas no tratamento dos impactos, tendo em vista que são as pessoas da localidade que vivenciam o espaço urbano e o ambiente em que um novo empreendimento será inserido. Assim, envolver as comunidades impactadas no processo decisório, tornando-as protagonistas de seu próprio destino, constitui-se em fator preponderante para assegurar um empreendimento de transporte sustentável.
O conhecimento dos interesses e valores sociais e culturais da comunidade afetada facilita o desenvolvimento de estratégias para controlar e minimizar os impactos negativos e os riscos a níveis aceitáveis. O fato de haver participação social durante o desenvolvimento de empreendimentos de transporte, unidas em organizações sociais ou não, por si só, contribui para o fornecimento de informações aos empreendedores e, portanto, pode influenciar o projeto.
Em empreendimentos de infraestrutura de transporte, cujas questões socioambientais são extremamente complexas, a participação social e a transparência dos tomadores de decisão contribuem para o conhecimento antecipado dos fatores e aspectos socioculturais e ambientais das comunidades impactadas e, consequentemente, permitem que medidas de controle efetivas sejam consideradas nos programas de gestão do empreendimento, com a viabilização de recursos (humanos, financeiros e materiais) em tempo hábil. Por outro lado, o envolvimento de grupos sociais nos processos decisórios gera e fortalece um sentimento de pertencimento local, bem como contribui para legitimar e resolver conflitos potenciais, colaborando para viabilizar o empreendimento perante os órgãos licenciadores, ainda que nem todos os anseios e expectativas não sejam plenamente atendidos.
Cabe destacar que a participação social não garante propostas assertivas, tampouco garante a definição das melhores alternativas, mas sim fornece informações adicionais aos tomadores de decisões que, juntamente com outras informações (técnicas, financeiras, políticas, etc.), possibilita uma análise mais abrangente do problema e pode contribuir para minimizar certas fontes de distorção e erros de avaliação, além de desperdício de tempo e de recursos financeiros.
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Apesar do discurso quase universal de ampliação de espaços participativos, a prática muitas vezes se mostra desanimadora, seja por parte das instituições coordenadoras e executoras, que não dispõe de tempo, recursos e pessoal capacitado; seja por parte dos atores interessados, que muitas vezes perdem a credibilidade nos processos participativos (MALHEIROS et al., 2012).
Na prática, os métodos participativos são muitas vezes considerados pelos empreendedores como um obstáculo, pois levam tempo e geram conflitos. Contudo, quando adequadamente coordenados, as propostas tendem a conferir maior aceitação pela comunidade. E, dessa forma, os recursos gastos em um processo de participação popular eficiente podem ser recuperados, evitando-se atrasos, melhorando a qualidade das informações com maior conhecimento local e/ou criando situações que gerem benefícios para todos os participantes.
Os níveis de participação podem ser estabelecidos pelo grau de envolvimento dos públicos e a sua capacidade de influenciar a tomada de decisão, seguindo a ordem crescente de intensidade e interação apresentada no Quadro 4.
Quadro 4 - Níveis de envolvimento do público.
Níveis Descrição Características Exemplos de instrumentos
1º Nível
Ausência de participação
popular
Quando o Poder Público toma todas as decisões de forma unilateral sem nenhuma forma de interlocução com a população.
-
2º Nível Informativo /
notificação
É unidirecional, do proponente para o público, em que as informações são divulgadas e disponibilizadas para a população.
Política de comunicação para manter os cidadãos informados sobre os processos de participação por meio de comunicados, relatórios, portais de transparência, páginas oficiais das instituições, publicações, campanhas educacionais e publicitárias.
3º Nível Consultivo
É um processo bidirecional, pelo qual a informação é transmitida para a população, que, por sua vez, encontra espaços para manifestar suas opiniões.
Ouvidorias das instituições, canais de reclamações e sugestões, fóruns de discussão (presenciais ou virtuais), workshops, pesquisas de opinião ou de satisfação, grupos focais, palestras, audiências e consultas públicas, plebiscitos, referendos, entre outros
4º Nível Participativo /
Deliberativo
É um processo multidirecional e colaborativo, com intercâmbio interativo entre o proponente e o público, englobando análise
compartilhada e definição de agenda e o desenvolvimento de posições entendidas e acordadas sobre a proposta e seus impactos.
Conselhos de políticas públicas, comissões e conselhos setoriais, órgãos colegiados, grupos de trabalhos, processos conferencistas, fóruns temáticos, orçamentos participativos, entre outros
5º Nível Negociação
Trata-se de discussão verbal entre o proponente e as principais partes interessadas para construir consenso e alcançar mutuamente uma resolução aceitável da questão.
Definição das medidas de mitigação e compensação dos impactos.
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Existem várias formas e modalidades de participação, mecanismos, canais ou instrumentos de participação aplicáveis ao setor de transporte, podendo variar quanto à sua adequação e efetividade em função da fase (políticas, planos, programas e projetos), objeto de intervenção, recorte territorial e social, entre outros.
A Política Nacional de Mobilidade Urbana (Lei nº 12.587), estabelece, no art. 14, inciso II, que é direito dos usuários do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana, “participar do planejamento, da fiscalização e da avaliação da política local de mobilidade urbana” (BRASIL, 2012), devendo assegurar os seguintes instrumentos para participação da sociedade civil, nos termos do art. 15: órgãos colegiados, ouvidorias, audiências e consultas públicas e procedimentos sistemáticos de comunicação, de avaliação da satisfação dos cidadãos e dos usuários e de prestação de contas públicas.
Atualmente, o principal instrumento de gestão pública que garante, minimamente, a participação social em empreendimentos de infraestrutura de transporte no Brasil é o processo de licenciamento ambiental, que estabelece a obrigatoriedade através do artigo 20 da Resolução CONAMA nº 237/1997. Esta resolução tem como requisito fundamental, a elaboração do EIA/RIMA, a realização de audiência pública e a decisão pela viabilidade ambiental do projeto a partir de conselhos paritários, compostos por representantes de órgãos governamentais e da sociedade civil. Além disso, exige a elaboração do Plano Básico Ambiental, que geralmente inclui programas de comunicação social durante sua construção e operação.
Segundo UNEP (2002), na prática, o envolvimento na elaboração do EIA em grande parte corresponde ao “consultivo”; a “participação” é apropriado para muitas circunstância, como por exemplo, onde a população local é deslocada ou realocada como resultado do projeto; e a mediação ou “negociação” é realizada em poucos países, tendo uma terceira parte como mediadora. Contudo, as formas de envolvimento podem ser utilizadas de maneira combinada em diferentes estágios do processo de licenciamento.