A seção contém um breve relato do processo de restruturação de dívidas que ocorreu entre 1998 e 2002, verificando a possibilidade de comparação com o fenômeno atual. Nos anos 1990 a restruturação foi necessária para evitar as consequências extremas dos mecanismos de correção do mercado, sendo que o molde de intervenção pode servir para adequar a restruturação de dívidas das SOEs, ressalvadas as principais diferenças entre as épocas.
O perfil atual do setor bancário chinês foi formado após a crise do setor ocorrida em 1998. A partir de então o governo fortaleceu os bancos de desenvolvimento, abriu o mercado para entrada de capital estrangeiro e adotou para os bancos comerciais medidas mais restritivas em relação aos empréstimos para SOE, como visto no capítulo 3.
Antes dos anos 1990, o setor bancário chinês servia principalmente como condutor de capital de baixo custo para as SOEs, quase excluindo o setor privado do mercado de crédito formal. Os bancos seguiam uma política de empréstimos determinada pelo governo. A consequência da falta de controle sobre os créditos concedidos foi o alto número de NPLs no portfólio dos bancos, que chegou ao máximo de 22,5% em 2000, em dados oficiais e ao máximo de 40% em estatísticas alternativas, segundo Allen e outros (2012).
Segundo Lardy (1998), a principal causa da crise dos bancos foi a queda na margem de lucro dos SOEs, que passaram a necessitar progressivamente de recursos financeiros para cumprir suas obrigações. O retorno sobre o capital (medido pelos lucros antes dos impostos divido pelo capital fixo mais capital de giro) caiu de 24% no início do período das reformas para apenas 6% em 1997 e, somente no período de 1987 a 1996, o financiamento do investimento em ativos fixos das SOEs com lucros próprios caiu de 3/5 do total para 1/5 do total investido.
Se costuma dizer que o período anterior ao da reestruturação foi um período em que as reformas produtivas ocorriam “sem perdedores”, devido ao fato de o governo conseguir evitar crises monetárias e no emprego. Como afirma Barry Naughton (2007, p. 453):
Em sentido amplo, todo o período de “reformas sem perdedores” dependeu da constante oferta de crédito bancário para firmas não viáveis. Já que esse tipo de operações continuou por todos anos 1980 e quase todos anos 1990, um enorme estoque de NPL ficou acumulado no balanço dos bancos de propriedade estatal (NAUGHTON, 2007, p. 453).
Segundo Mendonça (2015), a reestruturação cumpriu os dois papéis de enfrentar as fragilidades financeiras após a ocorrência da crise de 1997 da Ásia e preparar os bancos para a inserção do país na OMC. A preparação consistiu no ajuste dos empréstimos de recebimento duvidoso, recapitalização dos bancos e mudança da estrutura da propriedade.
As fragilidades foram superadas por algumas medidas do governo, mais notoriamente: i) cancelamento de dívidas; ii) Troca de dívidas por capital; iii) Venda de parte da participação estatal nos bancos para o capital externo; iv) Adequação da estrutura de negócio bancário aos padrões internacionais.
Nos casos i) e ii), o balanço dos bancos foi aliviado enquanto as dívidas das SOEs eram canceladas, sendo que no caso ii) ou os bancos passavam a possuir parte do capital das SOEs ou os empréstimos eram transferidos para as Companhias de Administração de Ativos - Asset
Management Companies (AMCs).
As AMCs tinham a tarefa de tentar recuperar o máximo possível dos NPLs dos bancos ou “securitizar” os empréstimos e vende-los para outra instituição financeira. O governo criou uma AMC para cuidar dos NPLs de cada um dos 4 maiores bancos comerciais. Segundo Mendonça (2015), um total de 3 trilhões de RMB foram assumidos pelas AMCs, que conseguiu taxas de recuperação de ativos quase sempre inferiores a 50%, Allen e outros (2012).
No caso iii) a abertura de capital ocorreu de forma gradual, através da oferta pública de ações ou operações de private equity, das quais participaram instituições como Bank of America e Citigroup. Como visto no capítulo 3, a abertura de capital foi realizada mantendo o controle por parte do Estado sobre os maiores bancos comerciais.
Está justamente na transição dos então big four para bancos comerciais competitivos a explicação para o sucesso da restruturação das dívidas, segundo o relatório elaborado em conjunto entre o Banco Mundial e o Centro de Pesquisa sobre o Desenvolvimento do Conselho de Estado da China (CPDCE), intitulado “CHINA 2030”. Como explica o relatório:
A China se beneficiou das adoções de normas regulatórias internacionais para os bancos. A China implementou as regras de Basel no fim dos anos 1990 como um guia para a recapitalização dos bancos e resposta ao grande volume de NPLs. Adotar uma norma internacional proveu a referência e os meios para aumentar a credibilidade dos programas do governo (BANCO MUNDIAL; CPDCE, 2013, p.405).
Apesar de que é possível adotar as medidas acima descritas, a situação atual apresenta suas características próprias, como visto na seção anterior. Segundo relatório da Standard e Chartered:
Apesar do fato de o nível de NPL estar mais baixo agora, a questão é mais complexa. Primeiro, as dívidas não estão mais tão concentradas nas SOEs e nos grandes bancos comerciais, eles se estendem agora para pequenas e médias empresas, bancos de menor escala e governos locais. Segundo, o crescimento das atividades do setor informal é vista como fonte de instabilidade para o sistema financeiro. (...) Terceiro, a redução na taxa de crescimento do PIB (STANDARD; CHARTERED, 2016, p.27).
Segundo estimativas de Laeven e Valência (2013), o esforço fiscal da reestruturação, apenas levando em conta os gastos com a recapitalização dos bancos, foi de 18% do PIB e o esforço monetário de suporte à liquidez chegou ao máximo de 62% do PIB (aumento da liquidez com rebaixamento de reservas obrigatórias e outras disponibilizações de reservas) e 7,2% do PIB para auxílio de liquidez a não residentes.
O alto custo para o governo foi devidamente recompensado, pois responsável pela nova formatação do sistema bancário da China que sustentou a acumulação de capital no período posterior a entrada do país na OMC em 2001.
4.5 PROPOSTAS DE POLÍTICAS DE REDUÇÃO DA VULNERABILIDADE