South Africa: Witwatersrand. Orange Free State Goldfields

Em primeiro lugar faltava à organização um planejamento das atividades que se estendiam desde as atividades de fiscalização até a construção e estruturação das unidades regionais da secretaria. Esta situação pode ser confirmada pelos discursos produzidos por uma comissão instalada pelo secretário da fazenda em 1995 com o objetivo de realizar um diagnóstico sobre as unidades pertencentes à organização. Os resultados encontrados demonstram os comentários sobre o distanciamento de modelos burocráticos bem como de modelos gerenciais que estavam em início de implantação a partir das reformas do estado que começaram a ganhar espaço nos discursos dos governos.

Deste diagnóstico (SEFAZ, 1995), a falta de planejamento é referenciada pela construção de postos fiscais em regiões inadequadas do ponto de vista da eficácia organizacional. Algumas destas unidades são construídas em locais onde não há demanda e nem expectativas de mudança nem no médio e nem no longo prazo. Alguns exemplos destas situações:

O posto fiscal não é padronizado e localiza-se junto a um posto de combustível, possuindo condições funcionais e visuais, interna e externamente, em estado sofrível. A parte externa, além de estar muito abaixo do nível da pista, dificultando a visibilidade, não possui pavimentação, e possui iluminação precária (SEFAZ, 1995, p. 13)

Trata-se de um posto fiscal padronizado, porém nunca ocupado. Encontra-se depedrado e necessitando de ampliação e reforma geral para ocupação imediata, por tratar-se de um posto de fronteira localizado em uma área de litígio (SEFAZ, 1995, P. 15)

Relocação imediata, pois o mesmo encontra -se desativado sendo utilizado como dormitório para os funcionários que exercem suas atividades em um trailler que funciona de modo precário no entroncamento de Urandi. A relocação deste posto fiscal faz necessária em virtude do mesmo encontrar-se fora da rodovia principal (SEFAZ, 1995, p. 24)

Logo de imediato faz-se necessária a construção de mais um alojamento, tendo em vista as turmas de trabalho serem mistas (homens e mulheres). Construção de um refeitório, pois os funcionários fazem suas refeições na sala de serviço, na presença dos contribuintes e, às vezes, atendendo os mesmos (SEFAZ, 1995, p. 31).

O posto fiscal foi construído pela Prefeitura de Lajedão, sem a devida obediência a critérios técnicos para a prática da fiscalização, daí as deficiências técnicas e operacionais que implicam necessariamente em sua relocação, pois além de encontrar-se localizado no Estado de Minas Gerais, não cobre os desvios de sua área de influência (SEFAZ, 1995, p.37)

Faz-se necessária um redimensionamento do seu espaço, pois com a reforma, foi criado um pavimento superior com uma escada interna de difícil acesso por ser demasiado estreita (SEFAZ, 1995, p. 40).

No caso do posto fiscal de Morro do Chapéu, sugerimos a construção de um novo prédio, pois o atual é totalmente inadequado para as atividades fiscalizadoras (SEFAZ, 1995, p. 41)

Pela sua localização e irrelevância, pode ser desativado sem apresentar perdas para as atividades da fiscalização pois, antecedendo o mesmo encontra-se o de Ibotiram. No sentido da BR 242, temos o posto fiscal de Coqueiro. Logo, sugerimos a desativação desta unidade com a implantação (SEFAZ, 1995, p. 51)

Posto construído recentemente em padrão arquitetônico externo moderno, porém, suas divisões internas deixam a desejar (SEFAZ, 1995, P. 54)

Esses textos relatam discursos sobre as situações das unidades construídas pela organização para a realização de suas atividades fiscalizadoras. Entretanto, algumas questões ficam claras no que se refere ao “amadorismo” e a influência da dimensão política nas atividades da organização. Amadorismo no sentido da falta de planejamento para a construção de imóveis para a realização das atividades. É notório que faltavam estudos adequados para a distribuição e construção de unidades de trabalho. Entre estas inadequações, destaca-se o fato

da “construção de uma unidade em território de outro Estado”. Outro ponto que se destaca no aumento da falta de planejamento é a influência política nas atividades da organização. Esta situação é figurada pela construção de imóveis pelas prefeituras onde os imóveis são construídos.

Como a alta administração não possuía um processo de planejamento para a construção destas unidades e os prefeitos, em busca de prestígio político e de recursos financeiros, se colocavam à disposição para “parcerias” com a SEFAZ-BA. Entretanto estas não representava m mais eficiência ou eficácia, mas apenas a demonstração da referida “parceria”, sem efeito prático nos resultados organizacionais, pelo menos no sentido positivo, já que a existência de postos fiscais em locais inadequados exigiam ainda o seu funcionamento o que obrigava a organização a deslocar funcionários de unidades mais produtivas para aquelas improdutivas, mas que eram fruto das articulações políticas entre prefeitos e o governador.

Durante a concepção do PNAFE a alta administração percebia que o problema ainda persistia. Segundo ela,

As programações fiscais, por não utilizarem métodos estatísticos necessários para a indicação prévia de indícios de sonegação, deixam de direcionar o aparato fiscalizador para focos alvos e otimizar a relação custo-benefício dos recursos fiscais. Ainda os métodos de fiscalização e auditoria aplicados ao universo fiscalizável, não atentam para as especificidades e capacidade contributiva de cada contribuinte, e por fim, inexiste banco de dados com informações econômico-fiscais, atinentes a cada estabelecimento a ser fiscalizado, que possa potencializar e ampliar a capacidade de investigação e auditagem da fiscalização (SEFAZ, 1997, p.12).

Este discurso reforça a falta de planejamento que permeava a organização antes do processo de modernização. A ineficiência e ineficácia poderiam ser muito bem caracterizadas nos discursos presentes e eram marcas dos valores culturais da organização. Isso é percebido nas declarações apresentadas nos documentos da organização e mais presente no relatório SEFAZ (SEFAZ, 1995). Eles estão presentes também nos discursos a partir do ano de 1995 com o início do processo de modernização. Antes de iniciar o processo de modernização, alguns aspectos podem ser destacados que reforçam a pouca importância das dimensões eficiência e eficácia, que também podem ser associadas às formas como as unidades também eram construídas.

Estes aspectos podem ser reforçados pelas próprias instalações das estruturas de fiscalização que não possuíam telefone, fax ou outros meios de comunicação que permitissem

uma ação da fiscalização mais eficiente e rápida. Na mesma linha podem ser incluídas as condições de trabalho a exemplo dos veículos, equipamentos de trabalho que ainda eram utilizadas as “microfichas”, quando o mundo já vivia a era da informática. Com as condições existentes, dificilmente se poderia realizar atividades com maior nível de eficácia. Estas situações podem ser reafirmadas com os textos abaixo descritos:

É necessária a instalação de microcomputador para consultas e emissão de documentos fiscais. Instalação de telefone rural ou linha convencional, bem como instalação de fa x e máquina copiadora (SEFAZ, 1995, p. 5)

A nosso ver, seria bastante para o atual fluxo a instalação de um micro computador para a consulta, em substituição as atuais microfichas (SEFAZ, 1995, p.10).

Por tratar-se de um Posto de fronteira, com sua natural importância, não possui copiadora, fa x, etc. Ainda no tocante à comunicação, na unidade supracitada, as mesmas, quando chegam, demora um grande tempo comprovando esta informação, é o fato de estar em uso nesta unidade, o antigo formulário de Passe Fiscal, o que dificulta o controle deste programa nesta fronteira (SEFAZ, 1995, p. 16)

No tocante ao controle e fornecimento de combustíveis, conforme o tipo são fornecidos três ou cinco tickets de 30 a 50 litros para cada equipe, de acordo com a escala de plantão. Ocorre que, sendo muitas as distâncias em sua maioria, exis te uma restrição aos deslocamentos para fiscalização nas divisas (SEFAZ, 1995, p. 16).

Como dito anteriormente, a eficiência não era uma característica desta organização. As formas como os trabalhos eram realizados não permitia que resultados melhores pudessem ser alcançados. A falta de combustíveis contribuía para inviabilizar a realização de ações mais sistemáticas no combate à sonegação fiscal, atividade principal dos postos fiscais e unidades móveis de fiscalização.

É importante registrar que a idéia da eficiência e eficácia vai permear também os processos de reformas que se iniciam a partir do ano de 1995. A alta administração reconhece em seus discursos que, apesar do aumento da arrecadação, constante a partir do ano de 1994, a produtividade da fiscalização é baixa e não tem acompanhado o nível de crescimento do PIB no Estado da Bahia (SEFAZ, 1997). Segundo se verifica, a solução deste problema estaria na implementação de um projeto de modernização que contemplasse “investimentos em produtividade, com incremento na qualidade do sistema de fiscalização e arrecadação, em infra-estrutura logística e de apoio à fiscalização, capacitação de pessoal, bem como em tecnologia, sobretudo em sistemas informatizados e de teleinformática, ampliando o agregado tecnoló gico às atividades de fiscalização, arrecadação e controle específicos” (SEFAZ, 1997, p. 7)

Outro aspecto presente na organização era a falta de cuidado com as finanças do Estado. Na atualidade, a idéia da qualidade do gasto público confronta diretamente com os

comportamentos da alta administração naquele período aqui analisado. Das atividades realizadas e analisadas, percebe-se que o dinheiro público era gasto sem critérios o que dificultava, sem dúvida, melhores economias para investimentos em áreas prioritárias do Estado, como educação, saúde, transporte, etc. Quando se menciona a construção de prédios para a organização, verifica-se que as construções não atendiam às necessidades da organização, e eram feitas sem critérios de controle para garantir qualidade das obras, o que reflete a falta de preocupação com “a coisa pública”. Os textos a seguir descreve m esta situação:

O posto embora seja esteticamente vistoso quando servir de modelo, deve-se ter o cuidado nas futuras construções. Exemplo: a não utilização do fogão industrial que foi adquirido para aquela unidade, em virtude da falta de espaço físico (SEFAZ, 1995, p.8)

No caso do posto fiscal de Morro do Chapéu, sugerimos a construção de um novo prédio, pois o atual é totalmente inadequado para as atividades fiscalizadoras (SEFAZ, 1995, p. 41)

Vários “postos fiscais” visitados pela nossa equipe não se enquadram dentro da atual estrutura e padrão propostos pela SEFAZ. Postos foram construídos ou cedidos por prefeituras, e que, só denigrem a imagem e moral do Fisco. Sugerimos que ao se criar um novo posto fiscal, este seja por ato do Sr. Secretário, após análise técnica, estrutural e operacional, evitando-se assim, a proliferação de unidades fiscais em condições precárias como as mencionadas neste relatório (SEFAZ, 1995, p. 62) A falta de padronização era uma das principais características da organização. Desde a construção de prédios à forma de realizar o trabalho, não havia nenhuma sinalização de que haveria um padrão a ser seguido pelos membros da organização. Neste sentido também se reafirma que a SEFAZ não conseguiu entrar na fase da burocracia weberiana e pretendia dar um salto para o modelo gerencial, o que sem dúvida poderia ser um desafio muito grande considerando as dificuldades inerentes ao setor público. E por isso, o que se percebe como característica principal do modelo de modernização desta organização é um misto de modelo gerencial com a implementação de características burocráticas. Se por um lado, a ideologia gerencial começa a dominar o setor público, na SEFAZ-BA, era preciso avançar nas duas lógicas (burocracia e gerencialismo). E neste contexto, foi possível verificar no dia a dia da organização, ações com uma vertente totalmente gerencial com ações que representavam nada mais nada menos do que a vertente burocrática tentando se instalar na organização. Assim sendo, alguns trechos que revelam a falta de padronização podem ser destacados:

O motivo da existência de urnas lacradas para colocação de vias retidas de notas fiscais nestes dois postos, pois observamos um procedimento estranho aos demais postos (SEFAZ, 1995, p. 26)

Apesar de ter sido implantado o novo modelo do Passe Fiscal, este posto continua emitindo tal documento no formulário extinto, prejudicando desta forma, o sistema

informatizado, que não aceita tal formulário para inserção de dados (SEFAZ, 1995, p.37)

É importante registrar que essa falta de padrão se estende desde a própria atividade realizada pelos servidores nas diversas unidades como na própria concepção e construção e sinalização dessas unidades de trabalho. A expressão “burocracia” somente aparece no contexto dos discursos quando vem para revelar as disfunções burocráticas, ou ainda para argumentar a falta de funcionamento dos sistemas organizacionais, conforme se pode verificar no discurso em que se diz que “o atendimento ao contribuinte, no tocante às consultas formuladas ao órgão de Tributação (GETRI), atinentes a questões tributárias, processa-se de forma excessivamente burocrática, gerando baixa produtividade e acumulação de processos” (SEFAZ, 1997, p. 11). É importante registrar que aqui burocracia não tem o mesmo sentido da gestão burocrática no sentido weberiano, mas no sentido pejorativo atribuído á burocracia quando os processos não funcionam.

Outro aspecto característico da organização até o início do processo de modernização é a falta de preocupação com a qualidade de vida dos servidores, preocupação que vai ganhar importância a partir de 1996 junto com o programa de qualidade e mais fortemente com o programa SATISFAZ, implementado a partir do ano de 2001. O relatório já citado acima (SEFAZ, 1995) destaca situações em que a qualidade de vida e a valorização das pessoas estão longe de ser um valor presente na organização.

Quando se fala de qualidade de vida ou valorização das pessoas dentro da organização, é preciso levar em conta que nem sempre o que a alta administração entende como ações adequadas são vistas da mesma forma pelos demais servidores. Entretanto, o que se descreve neste momento é a sinalização de que valores como qualidade de vida no trabalho não estavam nas representações sociais da alta administração, na medida em que os artefatos e comportamentos sinalizam valores no sentido contrário. Ao analisar as ações e condições em que os indivíduos realizavam as suas atividades é possível inferir que a valorização das pessoas não era uma preocupação presente na alta administração.

Valorizar as pessoas indica que a alta administração forneceria as condições adequadas para a realização das atividades. Significaria também que a organização oferece aos servidores possibilidades de eles realizarem o melhor de suas capacidades dentro da organização, bem como permitiria que eles tivessem possibilidades de crescimento profissional dentro da organização. E neste sentido, é possível dizer que nenhuma destas características estava presente na organização. Isso pode ser confirmado nos relatos sobre as

condições de trabalho aos quais se submetiam os servidores, principalmente nas unidades regionais mais distantes da sede. Os textos abaixo dão uma indicação desta situação:

O abastecimento de água, principalmente nos postos mais distantes do perímetro urbano, é bastante precário, chegando a ser abastecido por carros pipas com água sem qualidade, às vezes imprópria para o consumo humano (SEFAZ, 1995, p. 4). O posto não possui refeitório, os dormitórios são muito próximos da pista e da área de trabalho, não oferecendo condições propícias para se obter um bom descanso (SEFAZ, 1995, p. 8)

Trata-se de um conjunto de trailer, funcionando como unidade fiscal há mais de oito anos, em condições precárias, pois não possuem instalações sanitárias para uso dos funcionários, em especial as mulheres (SEFAZ, 1995, p. 13)

Apesar de o Posto fiscal apresentar uma boa aparência, existem muitas pendências a serem resolvidas, ressaltando que, além das já citadas, há necessidade da abertura de um novo poço artesiano, pois o atual encontra-se próximo a uma fossa, comprometendo a qualidade da água (SEFAZ, 1995, p. 19)

Faz-se necessária a construção de refeitório e dormitório padrão para que os funcionários não tenham que fazer suas refeições na mesa de trabalho atendendo simultaneamente aos contribuintes (SEFAZ, 1995, p. 35)

Troca da iluminação externa, atualmente em estado precário. Revisão das instalações sanitárias, que se encontram exalando mau cheiro. Alojamento coletivo improvisado onde antes funcionava o depósito. Só existe um sanitário, que se encontra entupido. Iluminação interna insuficiente, sendo necessário o uso de uma gamb iarra para aumentar a claridade (SEFAZ, 1995, p.39)

A qualidade de vida dos servidores não era uma característica presente. E este aspecto de falta de preocupação com o indivíduo se revela praticamente em todas as unidades da organização, tanto nas mais próximas da sede como nas mais distantes. Condições de trabalho, como instalações físicas, falta de manutenção das instalações, condições dos veículos para transporte dos indivíduos, condições de iluminação e segurança revelam este aspecto da alta administração.

Por outro lado, a valorização das pessoas que passa pela possibilidade de crescimento profissional, também não existia neste período. Como se dizia até então, a SEFAZ-BA é “uma casa de japonês”. Isto porque todos os indivíduos, independentemente do ano em que tenham entrado na organização, possuíam os mesmo direitos no que se refere à remuneração. O que distinguia um do outro era apenas o adicional por tempo de serviço. A SEFAZ-BA não havia conseguido entrar na burocracia weberiana tentada na década de 30 com a reforma promovida pelo DASP no governo de Getúlio Vargas, no que se refere à meritocracia, por exemplo.

A alta administração tinha consciência da falta de instrumentos gerenciais que permitissem aos servidores perceberem que havia preocupação da organização com a sua valorização e seu crescimento profissional. Ela mesma declara:

A falta de um banco de dados e outras ferramentas de gestão inviabiliza a implantação de sistemática de acompanhamento e desenvolvimento de recursos humanos; o plano de carreira existente não contempla mecanismos de ascensão e progressão funcional, provocando desestímulo; a falta de critérios técnicos no dimensionamento, alocação e definição do perfil técnico-profissional dos quadros de pessoal, promove distorções na distribuição e alocação dos recursos humanos entre as áreas (SEFAZ, 1997, p. 16).

É possível verificar no discurso da alta administração que a alocação dos recursos humanos é uma figura que tematiza a falta de profissionalismo e a influência política indireta na alocação dos recursos humanos. A “falta de critérios técnicos de alocação” permite a distribuição de forma inadequada o que provoca a ineficiência na realização das atividades. Essa situação se revelava fortemente no atendimento de “pedidos de políticos para a transferência de funcionários em função dos interesses individuais”. Era o clientelismo operando dentro da organização, e por outro lado, a visão de que o Estado está a serviço dos interesses individuais e não tem interesses coletivos da sociedade.

No caso da tentativa de implementação de uma gestão burocrática, é possível verificar que a alta administração começou a implementar controles necessários para garantir a realização das atividades pelos servidores e que garantissem os resultados esperados de seus trabalho s. Segundo se infere dos textos, foram implementadas novas formas de aferição da gratificação de produção que é a base para a remuneração dos servidores do fisco. Essa implantação evidentemente seria o início das mudanças a serem implantadas na organização. Entretanto, dessa inovação, algumas questões são trazidas à luz como a “apreensão e medo do futuro por parte dos servidores” bem como uma desmotivação e desinteresse dos servidores. Segundo o relatório (SEFAZ, 1995), essa situação “poderia levar a acomodação generalizada, bem como à busca de atividades paralelas por parte dos servidores para compensarem eventuais faltas de alcance da remuneração total” (SEFAZ, 1995, p. 66).

No caso em análise, a “desconfiança” por parte dos servidores do fisco é um característica constatada. Como construção social coletiva, a cultura organizacional é uma construção histórica. Neste sentido, é possível inferir que essa desconfiança dos servidores esteja associada aos fatos que haviam ocorrido, por ato do governo e do secretário da fazenda. O governo que assumiu em 1991 entendeu que os servidores do fisco eram muito bem remunerados e por isso, resolveu adotar medidas restritivas para evitar a progressão salarial, o que foi conhecido como o “redutor salarial”. Esse consistiu em desvincular o salário dos servidores do fisco do salário dos secretários, o que fez naquele momento, reduzir a expectativa de remuneração cada vez que o salário dos secretários fosse reajustado. Esses fatos atrelados à nova forma de gestão do então secretário da fazenda levaram os servidores a

desenvolverem uma desconfiança que se instalou na SEFAZ-BA, e vai repercutir em momentos futuros, quando de novos processos de mudança na secretaria.

Outra questão que se revela neste discurso da desmotivação é o que o relatório chama de “atividades paralelas” para garantir o padrão social dos servidores, o que levaria à