Alguns países confiam apenas no mercado de capitais para restringir o acesso ao crédito pelos entes subnacionais. Nesse caso, não há imposição de limites pelo ente central na dívida dos governos locais, que têm liberdade para decidir o seu montante, suas fontes e sua finalidade194.
O controle pelo mercado significa que os mercados financeiros são capazes de en- viar sinais apropriados para impedir o ente público de contrair dívida em excesso195. Vale dizer, cabe ao mercado controlar a dívida dos entes públicos, quando esta atingir patamares muito elevados, ao restringir a concessão de crédito a entes excessivamente endividados.
Os entes subnacionais têm geralmente acesso direto ao mercado financeiro para satisfazer suas necessidades creditícias e decidem de forma independente o quanto e de quem tomar recursos emprestados, bem como no que gastá-los196.
Para que o controle pelo mercado seja efetivo, a doutrina tem sugerido que quatro condições devam ser satisfeitas197.
A primeira é que o mercado seja aberto e livre, sem regras que coloquem o ente público em posição favorecida como tomador de empréstimos ou que estabeleçam algum tipo de reserva para títulos ou empréstimos públicos.
193 Cf. TER-MINASSIAN, Teresa; CRAIG, Jon. “Control of subnational government borrowing”. In: TER-
MINASSIAN, Teresa (ed.). Fiscal federalismin theory and practice. Washington: International Monetary
Fund, 1997, pp. 156-172 e SILVA, Isabella Fonte Boa Rosa. Op. cit., pp. 67-69.
194 Cf. AHMAD, Ehtisham; ALBINO-WAR, Maria; SINGH, Raju. “Subnational public financial manage-
ment: institutions and macroeconomic considerations”. Op. cit., p. 12.
195
Cf. VULOVIC, Violeta. “The effect of subnational borrowing control on fiscal sustainability: how to regulate?” IEB Working Paper nº 2010/36, jun./2010, p. 7. Disponível em <http://www.ieb.ub.edu/aplicacio/fitxers/SM10Vulovic.pdf>, acesso em 30/10/2010.
196 Cf. VULOVIC, Violeta. “The effect of subnational borrowing control on fiscal sustainability: how to
regulate?” Op. cit., p. 7.
197 Cf. TER-MINASSIAN, Teresa; CRAIG, Jon. Op. cit., pp. 161-162 e SILVA, Isabella Fonte Boa Rosa.
A segunda é que haja adequado nível de informações para os prestamistas sobre a dívida consolidada, a capacidade de pagamento do ente público, garantias oferecidas para outras operações, condição de solvência etc.
A terceira é que não exista a possibilidade de reescalonamento da dívida ou socor- ro financeiro (bailout), o que desestimula a verificação das reais condições do ente toma- dor pelos prestamistas – além de o aumento das taxas de juros e a não concessão de em- préstimos em operações de risco tornarem-se práticas que não serão efetivamente adotadas pelo mercado.
A quarta é que haja estrutura institucional que garanta a adoção de políticas fiscais responsáveis ou de redução da dívida para evitar crises, caso o mercado sinalize que novas operações de crédito poderão não mais ser efetuadas com determinado ente.
Essas quatro condições são improváveis de serem verificadas na prática, especi- almente nos países em desenvolvimento, em que as informações disponíveis sobre as fi- nanças dos entes subnacionais ainda são frágeis em termos de abrangência, qualidade e agilidade. Em muitos países ainda se usa a prática de se utilizar empresas públicas inter- mediárias para a contração de dívida, a fim de reduzir custos e dificultar o controle. Não obstante, em diversos países o governo central interveio para evitar a moratória da dívida dos entes subnacionais, assumindo compromissos destes198.
Paulo Drummond e Ali Mansoor199 apontam como importante complemento do controle pelo mercado a existência de legislação sobre a falência dos entes públicos, como ocorre na Hungria, onde a legislação prevê que o governo local e o credor podem iniciar um procedimento de liquidação da dívida dos municípios se este deixa de pagar suas obri- gações por mais de 60 (sessenta) dias. Durante esse procedimento, o governo central pode indicar um comissário para controlar as finanças locais.
Por sua vez, Teresa Ter-Minassian e Jon Craig200 concluem que, mesmo em países desenvolvidos (como o Canadá, v.g.), em que o mercado financeiro é relativamente trans- parente, o controle pelo mercado não tem sido plenamente efetivo, na medida em que, em- bora a classificação do risco das operações com os governos subnacionais tenha piorado,
198 Cf. AHMAD, Ehtisham; ALBINO-WAR, Maria; SINGH, Raju. Op. cit., p. 19. 199
Cf. “Macroeconomic management and the devolution of fiscal powers”. IMF Working Paper WP/02/76, abr./2002, pp. 28-29. Disponível em <http://ssrn.com/abstract=879590>, acesso em 17/10/2010.
sua dívida não tem diminuído – o que seria uma consequência natural –, e sim aumentado nos últimos anos.
Já Ehtisham Ahmad, Maria Albino-War e Raju Singh201 ponderam que em várias partes do mundo mercados de capitais em nível subnacional são desenvolvidos para conce- ber extensa quantidade de recursos para os entes subnacionais e, por conseguinte, não pos- suem a aptidão para disciplinar o seu endividamento. Não obstante, os entes subnacionais podem decidir por conta própria adotar regras fiscais para melhorar sua posição ou classi- ficação de crédito no mercado. Os citados autores asseveram, ainda, que o controle pelo mercado sofre do problema de confiar em instrumentos (como taxa de juros melhores para os entes com as finanças em boas condições e classificação das agências de risco) que não reagem bem a desenvolvimentos fiscais. Em vez disso, tais instrumentos dão uma resposta abrupta a escolhas ruins da política fiscal, e, dessa forma, não conferem um alerta com a devida antecedência para a necessidade de se restaurar a disciplina fiscal202.