A dívida pública funciona como um mecanismo de gestão dos recursos públicos, fazendo frente a déficits momentâneos, ou ainda, financiando despesas que beneficiarão várias gerações.
Com efeito, a estimativa de receita para determinado período pode não se realizar nos montantes previstos, ocasionando insuficiências momentâneas de caixa. A contração de dívida presta-se nesse contexto a preservar a continuidade das políticas públicas.
Como pontua Rolf M. Treuherz97, “a dívida nos auxilia a obter, mais cedo, aquilo que desejamos e que só conseguiríamos mais adiante, caso decidíssemos esperar até que os nossos próprios recursos se tornassem suficientes para isso”. Deveras, há necessidades públicas emergenciais, cuja demora no atendimento pode implicar sua ineficácia. Vale dizer, “os governos tomam empréstimos porque precisam oferecer infra-estrutura e servi- ços públicos crescentemente reclamados pela população e que, em termos de justiça social, não podem mais ser adiados”98
, sob pena de terem sua legitimidade questionada.
A possibilidade de endividamento pode ser justificada por argumentos como au- mentar a flexibilidade orçamentária, melhorar a gestão financeira, possibilitar a antecipa- ção de receitas e a continuidade das despesas, especialmente quando houver sazonalidade nas receitas99.
Não obstante, há determinados gastos públicos cujos encargos podem ser equitati- vamente distribuídos ao longo de várias gerações. É o caso, v.g., de investimentos ou des-
95 HARADA, Kiyoshi. Responsabilidade fiscal. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2002, p. 134. 96
Cf. CONTI, José Maurício. “Dívida pública e responsabilidade fiscal no federalismo brasileiro”. In: SCHOUERI, Luís Eduardo (coord.). Direito Tributário – Volume II. Homenagem a Alcides Jorge Costa. São Paulo: Quartier Latin, 2003, pp. 1086-1087.
97
Administração da dívida pública. São Paulo: Livraria Pioneira Editora, 1979, p. 1.
98
Cf. LOUREIRO, Maria Rita. “O Senado no Brasil recente: política e ajuste fiscal”. São Paulo Perspec.. São Paulo, v. 15, nº 4, dez./2001, p. 53. Disponível em <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext &pid=S0102-88392001000400007&lng=en&nrm=iso>, acesso em 11/06/2009.
99
Cf. GREMAUD, Amaury Patrick; TONETO JUNIOR, Rudinei. “Descentralização e endividamento muni- cipal: formas, limites e possibilidades”. Encontro Nacional de Economia Política. São Paulo, Fortaleza: SEP, 2000, p. 112.
pesas de capital, que, por corresponderem à aquisição de um ativo ao patrimônio público, podem gerar recursos, utilidades e benefícios para gerações futuras. O endividamento é, assim, um importante instrumento para se distribuir adequadamente no tempo os encargos relativos a tais gastos e fazer com que concorram para a despesa pública todos aqueles que dela irão se beneficiar100.
Isso não significa que as gerações futuras deverão custear os atuais gastos públi- cos. O nível da dívida deve ser adequado para distribuir os encargos das despesas entre diferentes gerações, não podendo o endividamento ser utilizado apenas como meio de se transferir a gerações futuras o ônus das despesas atuais.
O impacto dos déficits fiscais nas gerações futuras não é assunto novo na Econo- mia e foi objeto de estudo de autores clássicos e contemporâneos. A reflexão jurídica sobre a matéria, no entanto, é escassa, embora seja indispensável que as gerações futuras não sejam privadas de políticas públicas por falta de recursos101.
De acordo com a lição de Ricardo Lobo Torres102:
“A equidade entre gerações significa que os empréstimos públicos e as despesas governa- mentais não devem sobrecarregar as gerações futuras, cabendo à própria geração que delas se beneficia arcar com o ônus respectivo”.
Com efeito, uma ideia que sempre foi bastante difundida é a de que a dívida pú- blica é uma técnica pela qual as gerações futuras participam das despesas que, embora se- jam realizadas no presente, irão proporcionar benefícios duradouros. Nas palavras de Ali- omar Baleeiro103:
“Os financistas, que comungam dessa opinião, classificam, então, o crédito público como processo de repartição de encargos governamentais no tempo, em contraste com a tributa- ção, que divide os mesmos gravames apenas entre indivíduos e classes do presente”. No mesmo sentido, Gilmar Mendes104 assevera que os recursos públicos não são inesgotáveis e o seu exaurimento compromete o desenvolvimento humano e a existência de
100 Cf. MILLER, Gerald J.; HILDRETH, W. Bartley. “Local debt management”. In: SHAH, Anwar (ed.).
Local public financial management. Washington, D.C.: The World Bank, 2007, p. 110.
101 Cf. MENDES, Gilmar. “Lei de Responsabilidade Fiscal, correlação entre metas e riscos fiscais e o impac-
to dos déficits públicos para as gerações futuras”. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ – Centro de Atua- lização Jurídica, nº 14, junho/agosto, 2002, Disponível em <http://www.direitopublico.com.br>, acesso em 15/06/2010, p. 4.
102 Tratado de direito constitucional financeiro e tributário, volume V: o orçamento na Constituição. Rio de
Janeiro: Renovar, 3ª ed., 2008, pp. 308-309.
103
Op. cit., p. 560.
104 Cf. “Lei de Responsabilidade Fiscal, correlação entre metas e riscos fiscais e o impacto dos déficits públi-
grupos menos favorecidos. As despesas públicas tendem a beneficiar as gerações atuais mais do que as gerações futuras, pois as decisões políticas visam a um período estreito a fim de se concretizarem. Porém, é necessário que as gerações atuais preservem recursos para as gerações futuras, por meio de uma gestão fiscal responsável, pautada pelo equilí- brio orçamentário.
Os financistas clássicos condenavam o egoísmo da utilização da dívida pública para o custeio de despesas correntes, cuja utilidade se esgota de imediato e não gera bene- fícios para as próximas gerações. Adam Smith expressava que recorrer ao endividamento público era uma prodigalidade, na medida em que se impõem cargas fiscais sobre contribu- intes futuros para financiar despesas atuais, ou seja, a geração presente enriquece às custas das gerações futuras105.
A dívida deveria, portanto, ser utilizada não para financiar despesas correntes, e sim para a realização de investimentos, concretizados em bens de capital que produzirão utilidades vindouras106.
Isso significa que as gerações futuras serão oneradas com as despesas com os ju- ros da dívida e com sua amortização. Em contrapartida, receberiam a utilidade oriunda de estradas, ferrovias, portos, entre outros ativos, que se conservariam no patrimônio público até a época em que o ônus da dívida seria suportado, o que compensaria o sacrifício107.
James M. Buchanan e Richard E. Wagner108 afirmam a este respeito que, de acor- do com a teoria clássica ou pré-keynesiana, a escolha entre se financiar o gasto público mediante a tributação ou o endividamento é uma escolha sobre o momento do seu paga- mento: o financiamento por meio da tributação coloca o ônus do gasto público sobre os membros da comunidade política do período em que se tomou a decisão da despesa, ou seja, sobre o contribuinte atual, enquanto o financiamento por meio do endividamento transfere parte dos gastos da administração ao contribuinte futuro, pois posterga o paga- mento até o vencimento dos juros e amortização do principal.
No mesmo sentido é o escólio de Gerald J. Miller e W. Bartley Hildreth109, verbis:
105
Cf. BUCHANAN, James M.; WAGNER, Richard E. Deficit del sector publico y democracia. Madrid: Ediciones RIALP S.A., 1983, p. 27.
106 Cf. BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p. 565. 107 Cf. BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p. 565. 108
Cf. Deficit del sector publico y democracia. Op. cit., pp. 33-34.
109 “Local debt management”. Op. cit., p. 110 (tradução livre). O texto original é o seguinte: “Why borrow to
“Por que tomar emprestado para financiar bens de capital em vez de pagar por eles com re- cursos do orçamento corrente? As boas práticas de finanças públicas classificam investi- mentos de capital como despesas que beneficiarão gerações futuras. A vida útil – o benefí- cio – de um quartel do corpo de bombeiros ou sistema de iluminação pública supera o típi- co ano fiscal de um orçamento corrente financiado com tributos. O investimento transfere benefícios através das gerações. Assumindo que as gerações que se beneficiam são as gera- ções que deveriam pagar (outra suposição das boas práticas de finanças públicas), governos tomam emprestado para comprar os bens de capital, pagando a dívida na medida em que o bem proporciona benefícios ao longo do tempo. Benefícios intergeracionais coincidem com responsabilidades intergeracionais sobre o pagamento da dívida”.
Os princípios de responsabilidade fiscal que orientam a teoria clássica ou pré- keynesiana não condenam em absoluto o endividamento. No entanto, prioriza-se o bom uso da dívida, para realização de despesas que irão beneficiar também as gerações futuras, amortizando-se os encargos da dívida durante todo período em que o gasto público gerar utilidades para os cidadãos. Nas palavras de James M. Buchanan e Richard E. Wagner110:
“Tanto para a família ou empresa como para o governo existem normas de responsabilidade financeira e de prudente conduta fiscal. Recorrer ao endividamento, à emissão de dívida, deveria ficar limitado àquelas situações nas quais se deve realizar imperiosamente o gasto, devido a circunstâncias extraordinárias, como uma catástrofe natural ou um desastre, ou às necessidades imediatas de um programa de inversão de capital. Em qualquer caso, o endi- vidamento teria que vir acompanhado por um programa estruturado de amortização. Quan- do se contrai uma dívida em razão da inversão de fundos para formação de capital, a amor- tização teria que se programar de modo que coincidisse com a vida útil ou produtiva do ati- vo de capital assim criado. Guiado por estes princípios de responsabilidade fiscal, um go-
tices categorize capital investments as expenditures that will benefit future generations. The useful life–the benefit–of a fire station or streetlight system exceeds the typical one fiscal year of an operating budget fi- nanced with taxes. The investment transfers benefits across generations. Assuming those generations that benefit are those generations that should pay (another assumption from public finance best practices), gov- ernments borrow to purchase the capital assets, repaying the debt as the asset provides benefits over time. Intergenerational benefits match intergenerational responsibility over repaying debt.”
110 Op. cit., pp. 37-38. O texto original é o seguinte: “Tanto para la familia o la empresa como para el Go-
bierno existen normas de responsabilidad financiera y de prudente conducta fiscal. Recurrir al endeudamien- to, a la emisión de deuda, debería quedar limitado a aquellas situaciones en las que hay que realizar imperio- samente el gasto, debido bien a circunstancias extraordinarias, como una catástrofe natural o un desastre, o a las necesidades inmediatas de un programa de inversión de capital. En cualquier caso, el endeudamiento tendría que venir acompañado por un programa estructurado de amortización. Cuando se contrae una deuda a causa de la inversión de fondos en la formación de capital, la amortización tendría que programarse de modo que coincidiese con la vida útil o productiva del activo de capital así creado. Guiado por estos principios de responsabilidad fiscal, un Gobierno puede, por ejemplo, crear deuda pública para construir una carretera o autopista siempre que esta deuda sea programada para su amortización durante los años en que se prevé que esta carretera rendirá beneficios o servirá a los ciudadanos de la comunidad política. Consideraciones de este tipo son las que nos llevan a separar los presupuestos corrientes y de capital en las cuentas del Gobierno, lo que implica que los principios de financiación pueden ser distintos según los diferentes tipos de gastos. Estas normas incorporan la noción de que sólo las perspectivas de beneficios en los períodos subsiguientes legiti- man el aplazamiento de los costes que tal gasto representa.”
verno pode, por exemplo, criar dívida pública para construir uma estrada ou autopista sem- pre que esta dívida seja programada para ser amortizada durante os anos em que se prevê que esta estrada renderá benefícios ou servirá aos cidadãos da comunidade política. Consi- derações deste tipo são as que nos levam a separar os orçamentos correntes e de capital nas contas do governo, o que implica que os princípios de financiamento podem ser distintos segundo os diferentes tipos de gastos. Estas normas incorporam a noção de que apenas as perspectivas de benefícios nos períodos subsequentes legitimam o adiamento dos custos que tal gasto representa”.
Ricardo Lobo Torres alerta ser inegável que o endividamento excessivo repercute sobre o futuro e transfere carga fiscal para outra geração. O citado autor vê no art. 167, III da Constituição uma homenagem à equidade feita pelo constituinte ao limitar os emprésti- mos ao montante das despesas de capital111.
Com efeito, a equidade entre gerações e o uso da dívida pública para investimen- tos foram constitucionalizados no art. 167, III da Carta de 1988, que estatui a chamada “regra de ouro”, segundo a qual as operações de crédito devem destinar-se a financiar des- pesas de capital (e não despesas correntes). Trataremos da “regra de ouro” mais adiante, ao examinarmos o controle normativo da dívida pública previsto na Constituição.