Na análise do resultado fiscal do governo é importante salientar que a natureza da diferença entre receita e gastos do governo nasce de fatos distintos. As receitas são produto do funcionamento da atividade econômica, o fato de realizar o pagamento de tributos tem origem na atividade econômica privada, e a arrecadação se ativa com o decorrer da atividade econômica, enquanto o gasto público tem origem na gestão política. As despesas públicas são produto de decisões políticas (diretamente da política discricionária e indiretamente dos estabilizadores automáticos).
Quando os gastos primários superam as receitas se diz que há superavit primário, e vice-versa. Mas esse deficit (superavit) não nos mostra qual é o tipo de política fiscal que o governo está realizando ou tem realizado. Para saber qual o tipo de política fiscal que foi realizado é necessário analisar os diferentes conceitos que afetam ao resultado fiscal. Dessa forma, um deficit (superavit) fiscal pode ser consequência da economia se encontrar numa fase recessiva (expansiva) do ciclo, onde há uma queda (aumento) da arrecadação, ou mostrar que o governo realizou de fato uma política fiscal expansionista (contracionista). O resultado fiscal primário vai depender então, do resultado estrutural (da política discricionária realizada pelo governo) e dos estabilizadores automáticos. Ou seja, pode ocorrer que haja deficit público em paralelo à execução de uma política fiscal contracionista, ou que haja uma redução do deficit num momento de aumento das desonerações fiscais. O ciclo econômico influenciará diretamente o resultado fiscal (Gobetti, 2011). Voltamos a apresentar a identidade do resultado orçamentário na equação 14 do primeiro capítulo:
[(GYt− TYt)] = [GYe− TYe] + a(Ye− Yt) (14)
O resultado fiscal é dividido entre o componente estrutural (primeiro termo do lado direito) e o componente cíclico (segundo termo do lado direito).
O resultado estrutural representa um indicador que nos informa qual seria a situação fiscal se retirássemos o efeito da oscilação. Quer dizer, o resultado estrutural nos mostra qual foi o movimento da política fiscal discricionária do governo. Este também pode depender de outros aspectos como o envelhecimento da população, que incrementa o gasto estrutural via aumento das transferências pelo pagamento das aposentadorias, e a inflação, que incide na arrecadação e na taxa de juros real. O resultado estrutural é considerado o mais relevante para
avaliar a situação fiscal de um país. Se este for duradouro e/ou excessivo, pode representar um risco para a sustentabilidade da razão dívida pública/PIB (Gobetti, 2018).
O impulso fiscal representa a variação discricionária que o governo realiza no resultado estrutural. Representa o componente exógeno do orçamento e, em tese, deveria responder de maneira contra cíclica à evolução da atividade econômica. Essa variação indica se o governo está realizando política fiscal expansiva ou contracionista. Se o governo incrementar o deficit estrutural sinalizará uma política fiscal expansionista, caso contrário será contracionista. Se o resultado se mantiver estável, pode ser que exista alguma variação na composição do resultado fiscal ou simplesmente que não haja havido política fiscal discricionária (Gobetti, 2011).
Numerosas críticas têm aparecido recentemente na literatura acadêmica à abordagem de que o resultado fiscal é consequência do impulso fiscal, quer dizer, da política fiscal contracionista ou expansionista do governo. Essa nova abordagem, denominada “abordagem narrativa”, tenta demonstrar que por vezes o resultado fiscal estrutural não é fruto da política discricionária do governo (Devries et al 2011 apud Gobetti, 2017). Nos nossos cálculos prestaremos especial atenção na abordagem narrativa para afirmar quais foram as causas do resultado fiscal estrutural do período analisado.
Os estabilizadores automáticos se ativam quando ocorrem variações no nível de atividade econômica. Constituem o componente endógeno do orçamento, que responde às variações do ciclo econômico. Com crescimento econômico as receitas tributárias se incrementam, e em recessão, caem. Na parte dos gastos, o seguro desemprego, que representa o estabilizador de gasto mais comum, se aciona nas recessões, contribuindo para o crescimento do deficit orçamentário. Dessa forma os estabilizadores ajudam a suavizar a variação do produto ante choques de oferta e demanda, impedindo grandes flutuações do produto e melhorando o desempenho econômico de longo prazo. E isso a despeito das variações da posição fiscal resultante de choques de oferta serem consideradas estruturais e não cíclicas (Noord, 2000).
Para constatar a efetividade dos estabilizadores automáticos, haveria que comparar o resultado efetivado após um choque com os estabilizadores ativados, com a mesma situação sem os estabilizadores ativados (Veld 2012, p. 152).
De que depende o tamanho dos estabilizadores? Veld (2012, p. 151) comenta vários aspectos que nele interferem: o tamanho da razão gasto público/PIB e arrecadação/PIB, a progressividade do sistema tributário, o peso do seguro desemprego. Em Noord (2000) o impulso contra-cíclico associado aos estabilizadores automáticos depende da sensibilidade do
governo à relação dívida/PIB, à variação do produto cíclico e ao tamanho da variação do produto.
Baunsgaard e Symansky (2009) mostram sua preferência pelos estabilizadores automáticos frente à política fiscal discricionária. Argumentam que estabilizadores automáticos fortes trazem certas vantagens. A implementação é imediata e gradual e a resposta é contracíclica. Já a política discricionária tem certo retardo na sua implementação e é de difícil reversão107, uma vez que o produto tenha voltado ao equilíbrio. Mas por outro lado, política fiscal expansionista baseada em investimentos, no sentido keynesiano, provoca um efeito multiplicador na renda e no emprego capaz de autofinanciar o próprio investimento no médio – longo prazo.
Outros autores como Blanchard (2013) salientam que, a depender da situação da economia, a política fiscal discricionária pode ser o único recurso para impulsionar o produto. Os estabilizadores automáticos são desenhados com dois objetivos principais, um econômico e outro social. O social se ativa para redistribuir renda e dar segurança à população em periodos de variações do produto. E o econômico tem um papel fundamental na estabilidade do produto ante variações ciclicas. Quer dizer, o objetivo de melhorar a vida dos indivíduos acaba tendo consequências macroeconômicas importantes.