Le schéma actantiel et la macroséquence narrative en tant que modèles :

Desde logo, colocam-se dificuldades ao nível do pressuposto e limite da modificação do contrato por razões de interesse público, que, passe a redundância, é o interesse público.

Como dispõe o artigo 312.º, alíneas a) e b) do CCP, o contrato só pode ser modificado por força de uma alteração anormal e imprevisível das circunstâncias em que as partes fundaram a decisão de contratar ou por razões de interesse público decorrentes de necessidades novas ou de uma nova ponderação das circunstâncias existentes.

Significa que isto que o auxílio ao concessionário que, in casu, justifica a modificação do contrato tem de poder ser reconduzido ao interesse público subjacente ao contrato, sob pena de desvio de poder. Naturalmente, uma concreta

534 _{PEDRO NUNO RODRIGUES, A modificação objetiva do contrato de empreitada de obras públicas…,} cit., p. 24.

535 _{Ibidem, referindo, ainda sobre esta questão, que os princípios da contratação pública podem} ainda ser prejudicados, em abstrato, a montante do procedimento, se a modificação for de tal forma relevante (v.g., eliminando-se prestações de especial complexidade) que possa ter-se como seguro que, não fossem exigidas as prestações suprimidas, outros operadores (v.g., menos especializados) teriam tido inequívoco interesse em participar e disputar o contrato.

157

decisão da administração pode envolver vantagens para interesses particulares, mas elas não podem ser a meta da atuação administrativa536_.

Como assinala JOÃO PACHECO DE AMORIM, a propósito da modificação do contrato com vista à sua prorrogação, a vinculação do exercício deste poder ao interesse público exclui desde logo, claro está, o poder fundar-se o efeito

prorrogatório na mera invocação de que o contraente privado, não obstante cumpridor, necessitaria afinal de mais tempo para amortizar e remunerar o capital investido537_.

Na mesma linha, refere LINO TORGAL que a prorrogação do prazo de que ora

curamos não se explica pela necessidade de garantir o retorno compensador dos investimentos inicialmente previstos no contrato, traduzindo-se, assim, num acréscimo (potencial) de remuneração em benefício do concessionário, pelo que a respetiva ocorrência apenas se revelará justificada no caso de encontrar suporte em adequadas e relevantes razões de interesse público538_.

Assim, num quadro de crise, não basta a intenção de auxiliar o concessionário em situação económica difícil. É necessário que esse auxílio encontre correspondência no interesse público subjacente ao contrato, o que será defensável quando este seja um meio de proteger o próprio contrato.

Retomando aqui a ideia de exercício dos poderes de conformação da relação contratual numa lógica de proteção do contrato, poder-se-á perspetivar a adoção

536 _{MARCELO REBELO DE SOUSA, ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo} I…, cit., p. 208, concluindo, nesta linha, que uma atuação administrativa que prossiga interesses privados ou interesses públicos alheios à finalidade normativa do poder exercido é ilegal e está viciada de desvio de poder, respetivamente por motivo de interesse privado ou por motivo de interesse público, o que acarretará a sua invalidade.

537 _{JOÃO PACHECO DE AMORIM, “O Princípio da Temporalidade dos Contratos Públicos”…, cit., p.} 50.

538 _{LINO TORGAL, “A Prorrogação do Prazo de Concessões de Obras e de Serviços Públicos”…, cit., p.} 238, concluindo que será imprescindível, para se operar a prorrogação do prazo, que, além da revelação pelo concessionário de capacidade de gestão das atividades concedidas (desse modo, favorecendo, reflexamente, o interesse público), se verifique um conjunto de circunstâncias excecionais, em determinado setor de atividade, que deponha credivelmente no sentido de ser mais vantajoso – económico-financeira e/ou socialmente – que a Administração estenda o prazo da concessão, em vez de reassumir diretamente a atividade em causa ou de promover a organização de um novo procedimento concorrencial, dirigido à celebração de um novo contrato.

158

de medidas de auxílio do concessionário em situação económica difícil como uma forma de realização do interesse público.

No decurso de um contrato de concessão de serviços públicos, não podem, certamente, ignorar-se os efeitos prejudiciais que podem advir do facto de se

abater uma situação de crise económica sobre concessionário539_{. Como refere}

PEDRO GONÇALVES, evitar todos estes pesados custos e prejuízos através de

providências adotadas no momento certo, a um custo relativamente baixo, revela-se uma solução de proteção e de defesa do interesse público, e pode mesmo representar uma forma de boa governação pública fomentada ou estimulada pela crise540_.

Indo mais longe, PEDRO MATIAS PEREIRA afirma que, num contexto de crise económica, além de servir o interesse no cumprimento do contrato, o auxílio a um

operador económico poderá servir os interesses públicos implicados na salvaguarda da sua atividade como sejam a manutenção de postos de trabalho ou o não contágio a outras empresas (como os fornecedores ou os subcontratados)541_,

consubstanciando a manutenção em atividade dos operadores económicos um

interesse público em si mesmo542_.

Porém, ainda que se conceba que, num quadro de crise, o auxílio e a manutenção em atividade das empresas possa consubstanciar um interesse público em si mesmo, este não deverá ser confundido com o interesse público subjacente ao

539 _{PEDRO GONÇALVES, “Gestão de Contratos Públicos em Tempo de Crise”…, cit., p. 33, apontando,} como exemplo destes efeitos prejudiciais: (…) o abaixamento da performance, a instalação de um clima de desconfiança na fiabilidade do contraente e o aparecimento de falhas sistemáticas na execução contratual são alguns desses prejuízos; por outro lado, em fase mais avançada, a mesma situação de crise, se não prevenida ou não combatida em tempo, acabará por impor uma extinção prematura do contrato, circunstância que contribui para agudizar os custos que agora decorrem do processo de desmontagem da relação contratual, de descontinuação da atividade e de “reprocura”. Na mesma linha, cfr. PEDRO MATIAS PEREIRA, “Gestão do Contrato Administrativo: A Aplicação de Sanções”…, cit., p. 79, destacando, ainda, alguns custos sociais – como o desemprego – que se encontram sempre associados a estas contingências, sobretudo se estiverem em causa situações de insolvência (ou risco de insolvência). Custos esses que se exponenciarão nos casos, algo generalizados, de um contrato administrativo ter associados – mesmo que não formalmente, sob a forma de subcontratação – outros contratos destinados a fornecer bens, serviços ou obras (…) ao contraente privado.

540 _{PEDRO GONÇALVES, “Gestão de Contratos Públicos em Tempo de Crise”…, cit., p. 33.}

541 _{PEDRO MATIAS PEREIRA, “Gestão do Contrato Administrativo: A Aplicação de Sanções”…, cit., p.} 95.

159

contrato que releva enquanto pressuposto e limite do exercício do poder de modificação por razões de interesse público, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 312.º, alínea b), do CCP. O que significa que, por mais vantajosa que uma modificação do contrato de concessão possa ser do ponto de vista do auxílio do concessionário em situação económica difícil, se esta não satisfizer o interesse público de proteção do contrato, não será admissível, por não cumprir com o disposto no artigo 312.º, alínea b), do CCP. Recorde-se que, estando a atividade administrativa sujeita ao princípio da legalidade, não cabe à

Administração qualquer papel na escolha dos interesses públicos a prosseguir: aquela está vinculada a prosseguir o interesse público tal como primariamente definido pela Constituição e objeto de concretização pela lei543_{. O que quer dizer que,}

em cada caso, a Administração só pode prosseguir os interesses públicos

especificamente definidos por lei para cada concreta atuação administrativa normativamente habilitada544_.

Considerando o exposto, conclui-se que, na medida em que as medidas de auxílio ao concessionário sejam, também, medidas de proteção da relação contratual, a modificação do contrato de concessão de serviços públicos tendente à implementação dessas medidas deverá ser admitida do ponto de vista da verificação do pressuposto e limite do interesse público. E isto porque a proteção do interesse público coincide, neste caso, com a proteção do contrato. Como refere, de forma elucidativa, PEDRO GONÇALVES, há, neste caso, uma espécie muito

particular de “motivo oportunista” a justificar a atitude colaborativa: a proteção do interesse público545_.