Como acima ficou dito466, até muito recentemente, o regime da modificação dos
contratos públicos, incluindo os respetivos limites, não foi objeto de regulação expressa pelo Direito Europeu dos Contratos Públicos.
Até ao surgimento da última geração de diretivas, de 26 de fevereiro de 2014, que finalmente introduziram no Direito derivado um conjunto de disposições em matéria de modificação dos contratos públicos, os limites à modificação destes
contratos foram sendo objeto de desenvolvimento doutrinal467 e jurisprudencial,
tendo o TJUE assumido um papel determinante nesta matéria468. Trata-se aqui,
essencialmente, de evitar um defraudamento do complexo axiológico e normativo
que está na base da formação do contrato objeto de modificação469.
Neste quadro, merece destaque o Acórdão Pressetext, de 19 de junho de 2008470,
pelo qual o TJUE definiu, pela primeira vez com recurso a critérios objetivos, os limites à modificação dos contratos públicos e os termos em que essa modificação se considera a adjudicação de um novo contrato, para efeitos de sujeição a um
novo procedimento pré-contratual471. Nas palavras de PEDRO NUNO RODRIGUES,
466 Cfr. supra, Capítulo II, ponto 1.
467 Aqui com destaque para o Livro Verde Sobre as Parcerias Público-Privadas e o Direito Comunitário em Matéria de Contratos Públicos e Concessões, de 30 de abril de 2004, in COM (2004) 327 final. Sobre o contributo dado por este instrumento de soft law para a temática da modificação dos contratos públicos, cfr. supra, Capítulo II, ponto 1.
468 PEDRO MIGUEL MATIAS PEREIRA, Os Poderes do Contraente Público no Código dos Contratos Públicos…, cit., p. 64.
469 PEDRO NUNO RODRIGUES, A modificação objetiva do contrato de empreitada de obras públicas…, cit., p. 18, referindo: A possibilidade de o contrato ser alterado não é dissociável do ambiente concorrencial em que a sua formação se inseriu – e, consequentemente, a alteração deve também inserir-se. Formado num procedimento competitivo, a depreciação do conteúdo substancial do contrato e do respetivo convite para contratar, decorrido que estivesse o ambiente pré-contratual, resultaria, na parte subtraída à concorrência, num defraudamento do direito regulador da sua formação.
470 Acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de junho de 2008, Pressetext, Processo C-454/06.
471 Cabe aqui referir que o Acórdão Pressetext não foi o primeiro em que o TJUE se debruçou sobre a questão dos limites da modificação dos contratos públicos. Com efeito, já no Acórdão de 5 de outubro de 2000, Comissão / França, Processo C-337/98, e no Acórdão de 29 de abril de 2004, Comissão / CAS Succhi di Frutta SpA, Processo C-496/99, o TJUE se tinha pronunciado sobre a existência de limites à modificação dos contratos públicos, ainda que sem adiantar quaisquer critérios objetivos. Veja-se, a título de exemplo, o Acórdão Comissão / CAS Succhi di Frutta SpA, onde se pode ler: Com efeito, no caso de a entidade adjudicante desejar que, por motivos precisos, certas
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trata-se, aqui, do primeiro guia do TJCE numa matéria tão relevante como a da
concretização dos limites da modificação de um contrato público472.
Com o desiderato de recortar o perímetro da modificação do contrato face a uma nova adjudicação, segundo um princípio de proteção da concorrência e da
igualdade de tratamento entre os operadores económicos473, o TJUE veio, assim,
enunciar o critério decisivo para se apurar os casos em que se está já fora daquele perímetro – o da substancialidade da alteração.
Como se pode ler no referido Acórdão, com vista a assegurar a transparência dos
processos e a igualdade de tratamento dos proponentes, as alterações introduzidas nas disposições de um contrato público durante a sua vigência constituem uma nova adjudicação do contrato (…) quando apresentem características substancialmente diferentes das do contrato inicial e sejam, consequentemente, suscetíveis de demonstrar a vontade das partes de renegociar os termos essenciais do contrato474.
Identificada a substancialidade da alteração como critério decisivo nesta sede, o TJUE identificou três exemplos de alterações essenciais, podendo ler-se, mais adiante, no Acórdão Pressetext: A alteração de um contrato público vigente pode ser
considerada substancial quando introduz condições que, se tivessem figurado no procedimento de adjudicação inicial, teriam permitido admitir proponentes diferentes dos inicialmente admitidos ou teriam permitido aceitar uma proposta diferente da inicialmente aceite. Da mesma forma, uma alteração do contrato inicial
condições do concurso possam ser modificadas depois da escolha do adjudicatário, é obrigada a prever expressamente esta possibilidade de adaptação, tal como as suas regras de execução, no anúncio de concurso que ela própria elaborou e que traça o quadro do desenrolar do processo, de modo que todas as empresas interessadas em participar no concurso tenham desde o início conhecimento das mesmas e se encontrem assim em pé de igualdade no momento de formularem a sua proposta. Além disso, se tal possibilidade não estiver expressamente prevista, mas a entidade adjudicante quiser, durante a fase posterior à adjudicação do contrato, afastar-se de uma das modalidades essenciais estipuladas, aquela não pode validamente continuar o processo aplicando condições diferentes das inicialmente estipuladas. Sobre a jurisprudência do TJUE em matéria de limites à modificação de contratos, cfr. PEDRO GONÇALVES, “Acórdão Pressetext: Modificação de Contrato Existente vs. Adjudicação de Novo Contrato”, in Cadernos de Justiça Administrativa, N.º 73, Braga, CEJUR – Centro de Estudos Jurídicos do Minho, 2009, cit., p. 15.
472 PEDRO NUNO RODRIGUES, A modificação objetiva do contrato de empreitada de obras públicas…, cit., p. 22.
473 PEDRO GONÇALVES, “Acórdão Pressetext: Modificação de Contrato Existente vs. Adjudicação de Novo Contrato”..., cit., p. 19.
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pode ser considerada substancial quando alarga o contrato, numa medida importante475, a serviços inicialmente não previstos (…). Uma alteração pode
igualmente ser considerada substancial quando modifica o equilíbrio económico do contrato a favor do adjudicatário do contrato de uma forma que não estava prevista nos termos do contrato inicial476.
Assim, à luz do Acórdão Pressetext, uma alteração de um contrato público reputa-
se como substancial se, não estando contratualmente prevista477, se subsumir num
dos exemplos supra referidos ou, de um modo geral, introduzir um conteúdo com caraterísticas substancialmente diferentes das do contrato inicial, em moldes que evidenciam a vontade das partes de renegociar os termos essenciais do contrato.
Como acima se adiantou478, a jurisprudência do TJUE viria a ser acolhida no Direito
derivado pela última geração de diretivas, de 26 de fevereiro de 2014.
Neste quadro, merece destaque a Diretiva 2014/23/UE, relativa à adjudicação dos
contratos de concessão479, aplicável à adjudicação de concessões de obras e de
475 O conceito de medida importante para este efeito surge concretizada, mais adiante, no Acórdão Pressetext. Como se pode ler neste aresto, esta última interpretação [de que uma alteração do contrato inicial pode ser considerada substancial quando alarga o contrato, numa medida importante, a serviços inicialmente não previstos] é confirmada no artigo 11.°, n.° 3, alíneas e) e f), da Diretiva 92/50, que impõe, para os contratos públicos de serviços que têm por objeto, exclusiva ou maioritariamente, serviços que figuram no anexo I A desta diretiva, restrições quanto à medida em que as entidades adjudicantes podem recorrer ao procedimento por negociação para adjudicar serviços complementares dos que constituem objeto de um contrato inicial. Considerando o disposto nos preceitos aqui citados, conclui-se, assim, que foi intenção do TJUE apontar para um limite de 50% do valor do contrato inicial. Como refere, a este propósito, PEDRO NUNO RODRIGUES, A modificação objetiva do contrato de empreitada de obras públicas…, cit., pp. 23 e 24, o TJCE não veta, assim, qualquer alargamento do objeto do contrato a prestações não previstas, mas proíbe o alargamento numa “medida importante”, superior a 50% do preço inicial. Sem prejuízo, afigura-se precipitada a conclusão de que uma modificação que cumpra este limite seja, só por si, válida: a natureza substancial da alteração do contrato não resulta apenas da variação do seu valor em medida importante, pode ainda depreender-se de outros fatores relevantes em cada caso.
476 Acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de junho de 2008, Pressetext, Processo C-454/06.
477 Este pressuposto resulta claro de vários trechos do referido Acórdão, designadamente, das várias referências feitas à falta de habilitação expressa e à não previsão no contrato inicial. Como refere, sobre este ponto, PEDRO GONÇALVES, “Acórdão Pressetext: Modificação de Contrato Existente vs. Adjudicação de Novo Contrato”..., cit., pp. 19 e 20, o Acórdão Pressetext segue, neste ponto, a doutrina antes formulada no acima citado Acórdão Comissão / CAS Succhi di Frutta SpA, segundo o qual a entidade adjudicante goza da capacidade de adaptar o contrato, desde que a possibilidade de adaptação haja sido expressamente prevista no contrato inicial. Quando não prevista em “termos precisos”, a modificação só se apresentará viável se não constituir uma “alteração essencial”.
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serviços cujo valor estimado não seja inferior ao limiar definido no seu artigo 8.º480-481, considerando-se como concessões de obras e serviços, para efeitos da
Diretiva, os contratos definidos como tal no seu artigo 5.º, 1), a) e b)482.
Incidindo essencialmente sobre o procedimento de formação dos contratos de concessão de obras e serviços, a Diretiva 2014/23/UE introduz igualmente algumas disposições em matéria de execução destes contratos. Como é referido no ponto (75) do preâmbulo, é necessário clarificar as condições em que as
modificações de uma concessão durante a sua execução exigem um novo procedimento de adjudicação da concessão, tendo em conta a jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça da União Europeia. Assim, continua, é obrigatório um novo procedimento de concessão em caso de alterações materiais à concessão inicial, considerando-se como tais, na linha da jurisprudência do TJUE supra
enunciada, aquelas que demonstram uma intenção das partes de renegociar os termos ou condições essenciais da concessão. Trata-se aqui, uma vez mais, de não
deixar entrar pela janela o que não entrou pela porta, impedindo que, por via da
modificação do contrato por razões de interesse público, sejam defraudados os princípios que o procedimento pré-contratual procura salvaguardar.
Com este desiderato, a Diretiva 2014/23/UE dedica o seu artigo 43.º à modificação
de contratos durante o seu período de vigência, prevendo um conjunto de situações
479 Diretiva 2014/23/UE do Parlamento Europeu e do Conselho de 26 de fevereiro de 2014, relativa à adjudicação de contratos de concessão.
480 Cfr. artigo 1.º, n.ºs 1 e 2, da Diretiva 2014/23/UE do Parlamento Europeu e do Conselho de 26 de fevereiro de 2014, relativa à adjudicação de contratos de concessão. De acordo com o disposto no n.º 1 deste artigo, a presente diretiva estabelece regras aplicáveis aos procedimentos de contratação levados a cabo por autoridades e entidades adjudicantes por meio de uma concessão, cujo valor estimado não seja inferior aos limiares definidos no artigo 8.º. Referindo-se no n.º 2 que a presente diretiva aplica-se à adjudicação de concessões de obras ou de serviços a operadores económicos por: a) Autoridades adjudicantes; ou b) Entidades adjudicantes, desde que as obras ou serviços se destinem a uma das atividades referidas no Anexo II.
481 Nos termos do disposto no Regulamento Delegado 2015/2172 da Comissão de 24 de novembro de 2015, que altera a Diretiva 2014/23/UE do Parlamento Europeu e do Conselho no respeitante aos limiares de aplicação no contexto dos processos de adjudicação de contratos, a partir de 1 de janeiro de 2016 o limiar mínimo de aplicação da Diretiva passou a ser de € 5.225.000,00, e não de € 5.186.000,00, como resultava do artigo 8., n.º 1, da mesma.
482 Nos termos do disposto nesta última alínea, entende-se por concessão de serviços públicos um contrato a título oneroso celebrado por escrito, mediante o qual uma ou mais autoridades adjudicantes ou entidades adjudicantes confiam a prestação e a gestão de serviços distintos da execução de obras referida na alínea a) a um ou mais operadores económicos, cuja contrapartida consiste, quer unicamente no direito de exploração dos serviços que constituem o objeto do contrato, quer nesse direito acompanhado de um pagamento.
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em que os contratos de concessão podem ser modificados sem que tenham de ser precedidos de um novo procedimento pré-contratual.
Desde logo, o contrato de concessão de serviços públicos pode ser livremente modificado, nos termos do artigo 43.º, n.º 1, alínea e) da Diretiva 2014/23/UE, se
as modificações, independentemente do seu valor, não forem substanciais na aceção do n.º 4. Dispondo, por seu turno, o n.º 4 deste artigo que a modificação de uma concessão durante o seu período de vigência é considerada substancial na aceção do n.º 1, alínea e), caso torne a concessão materialmente diferente da celebrada inicialmente.
Assim, a noção de modificação não substancial surge definida na Diretiva
2014/23/UE pela negativa483, como a modificação do contrato que não torne a
concessão materialmente diferente da celebrada inicialmente. Noção que é complementada por um conjunto de exemplos de modificações substanciais, elencado na segunda parte do artigo.
Nos termos do disposto na segunda parte do n.º 4 do artigo 43.º, uma modificação objetiva do contrato é, assim, em qualquer caso, considerada uma modificação substancial quando:
– Introduza condições que, se tivessem feito parte do procedimento de formação do contrato de concessão objeto de modificação, teriam permitido a admissão de outros candidatos que não os inicialmente selecionados, a aceitação de uma proposta que não a inicialmente aceite, ou teriam atraído mais participantes ao
procedimento de adjudicação da concessão484;
– Altere o equilíbrio económico da concessão a favor do concessionário de uma
forma que não estava prevista na concessão inicial485;
483 PEDRO GONÇALVES, Direito dos Contratos Públicos, Coimbra, Almedina, 2015, cit., p. 572. 484 Cfr. artigo 43.º, n.º 4, alínea a), da Diretiva 2014/23/UE do Parlamento Europeu e do Conselho de 26 de fevereiro de 2014, relativa à adjudicação de contratos de concessão.
485 Cfr. artigo 43.º, n.º 4, alínea b), da Diretiva 2014/23/UE do Parlamento Europeu e do Conselho de 26 de fevereiro de 2014, relativa à adjudicação de contratos de concessão. Sobre esta alínea, cfr. JOSÉ MARÍA BAÑO LEÓN, “Del Ius Variandi a la Libre Concurrencia: La Prohibición de Modificación
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– Alargue consideravelmente o âmbito da concessão486.
As modificações objetivas que não se subsumam na previsão de alguma das alíneas do n.º 4, supra citadas – e que, de um modo geral, não tornem a concessão materialmente diferente da celebrada inicialmente – não serão, assim, qualificadas como substanciais, pelo que serão sempre admitidas, independente do respetivo
montante487.
As modificações admissíveis do contrato de concessão de serviços públicos, sem que este tenha de ser precedido de um novo procedimento pré-contratual, não ficam, no entanto, limitadas às não substanciais. Na apreciação das modificações que podem ser feitas aos contratos públicos sem que sejam consideradas uma nova adjudicação, há que ter em consideração, não só o princípio da concorrência, mas,
também, o interesse público na modificação do contrato488. Como refere SUNE
TROELS POULSEN, o Direito Europeu dos Contratos Públicos, designadamente o
Direito derivado, assenta no equilíbrio entre essas duas considerações489.
Como Regla General en los Contratos Públicos”, in Anuario del Gobierno Local 2012, http://repositorio.gobiernolocal.es/xmlui/bitstream/handle/10873/1433/04_BANO_p141_151_A nuario_2012.pdf?sequence=1, 2016, cit., p. 145, reconduzindo esta alteração substancial, traduzida na alteração do equilíbrio económico da concessão a favor do concessionário em termos não previstos na concessão inicial, a uma concretização da situação prevista na alínea anterior.
Ainda sobre esta alínea, cumpre referir que esta alteração do equilíbrio económico da concessão pode decorrer, não só de um aumento do objeto e/ou da duração da concessão (o que normalmente está associado a um aumento das receitas que o concessionário consegue extrair da exploração do serviço), mas também de uma redução. Como refere, a este propósito, PEDRO NUNO RODRIGUES, A modificação objetiva do contrato de empreitada de obras públicas…, cit., p. 24, será substancial, por exemplo, a alteração que, reduzindo as prestações mas mantendo o preço, desequilibre o contrato a favor do adjudicatário. O mesmo sucede quando sejam suprimidas prestações determinantes na fase pré-contratual na exclusão de propostas ou não admissão de candidatos.
486 Cfr. artigo 43.º, n.º 4, alínea c), da Diretiva 2014/23/UE do Parlamento Europeu e do Conselho de 26 de fevereiro de 2014, relativa à adjudicação de contratos de concessão. A respeito desta alínea, cabe assinalar que esta modificação vai de encontro a um dos exemplos arrolados pelo TJUE no Acórdão Pressetext. Nos termos deste aresto, supra citado, uma alteração do contrato inicial pode ser considerada substancial quando alarga o contrato numa medida importante, a serviços inicialmente não previstos, considerando-se como uma medida importante a que seja superior a 50% do preço inicial. Contrariamente ao TJUE, o legislador comunitário optou, porém, por não avançar com uma concretização do que considera ser um alargamento considerável do âmbito da concessão, o que deixa dúvidas quanto à interpretação desta alínea.
487 PEDRO GONÇALVES, Direito dos Contratos Públicos, Coimbra, Almedina, 2015, cit., p. 572. 488 SUNE TROELS POULSEN, “The Possibilities of Amending a Public Contract Without a New Competitive Tendering Procedure Under EU Law”, in Public Procurement Law Review, Issue 5 2012, Londres, Sweet & Maxwell, 2012, cit., p. 167.
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Assim, o artigo 43.º da Diretiva 2014/23/UE consagra um elenco de modificações que, mesmo que possam ser consideradas substanciais, são sempre admissíveis
por força de autorização expressa nesse sentido490.
Nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 deste artigo, a modificação é admissível, desde logo, e independentemente do seu valor monetário, se estiver prevista nas peças do procedimento em cláusulas de revisão, que podem incluir cláusulas de revisão de valores ou opções claras, precisas e inequívocas no sentido da modificação.
Aqui, com um importante limite, de respeito pela natureza global da concessão, o que se compreende, sob pena de descaraterização do contrato de concessão objeto de modificação. O que significa que, ainda que, por via da previsão de cláusulas de revisão, seja possível introduzir modificações substanciais, estas nunca poderão ser de molde a alterar a natureza global do contrato, tornando-o num contrato
materialmente diferente491. Como aponta PEDRO GONÇALVES, trata-se aqui de
uma regra geral, com afloramentos em todos os casos de modificação permitida492.
Ainda nos termos deste preceito, estas cláusulas devem indicar o âmbito e a natureza das eventuais modificações ou opções, bem como as condições em que podem ser aplicadas. Trata-se aqui, não de modificações do contrato, mas de
modificações nos termos do contrato493, de maneira que, neste último caso, as
modificações a operar já foram submetidas à concorrência. Como explicam KRISTIAN HARTLEV e MORTEN WAHL LILJENBØL, a modificação nos termos do
contrato foi, juntamente com as peças do procedimento, sujeita à concorrência, o
que significa que os demais proponentes e operadores económicos tiveram oportunidade de tomar em consideração a possibilidade de modificação do
490 PEDRO GONÇALVES, Direito dos Contratos Públicos..., cit., p. 572. 491 Ibidem.
492 Idem, cit., p. 570.
493 KRISTIAN HARTLEV, MORTEN WAHL LILJENBØL, “Changes to Existing Contracts Under the EU Public Procurement Rules and the Drafting of Review Clauses to Avoid the Need For a New Tender”, in Public Procurement Law Review, Issue 2 2013, Londres, Sweet & Maxwell, 2013, cit., p. 58, distinguindo entre changes of the contract e changes pursuant to the contract.
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contrato ainda na fase de formação do contrato e em igualdade de circunstâncias com o adjudicatário, não carecendo, agora, de tutela através do lançamento de um
novo procedimento de adjudicação494.
Porém, não poderá deixar de se assinalar que, na generalidade dos contratos de concessão de serviços públicos, a previsão deste tipo de cláusulas não será tarefa fácil.
Este artigo 43.º, n.º 1, alínea a), da Diretiva 2014/23/UE, que, de resto, materializa aquele que já era o entendimento do TJUE sobre o tema, assenta no pressuposto de que, aquando do lançamento do procedimento tendente à formação de um contrato, a entidade adjudicante consegue antever as necessidades de interesse público a satisfazer durante todo o período do contrato e a capacidade do mercado para satisfazê-las, bem como as modificações que, de futuro, serão necessárias, o
que não é verdade495. A realidade demonstra que são várias as circunstâncias que
podem ocorrer após a adjudicação do contrato e que a entidade adjudicante dificilmente poderia ter previsto aquando da elaboração das peças do procedimento, em especial nos contratos de maior duração e/ou complexidade,
como é o caso da maior parte dos contratos de concessão de serviços públicos496.
Porém, e como apontam KRISTIAN HARTLEV e MORTEN WAHL LILJENBØL,