Le risque d’incendie et d’explosion

Em termos ontológicos, a área de conhecimento denominada políticas públicas tem origens diversas nos Estados Unidos e na Europa.1 _{Nos Estados Unidos, nasce no mundo acadêmico a partir}

de estudos sobre a produção dos governos, sem a preocupação de estabelecer relações com as bases teóricas do papel do Estado. Na Europa, surge como um desdobramento dos trabalhos baseados em teorias explicativas sobre o papel do Estado e uma de suas instituições mais importantes: o governo. A literatura assinala os Estados Unidos como o primeiro berço da área, devido à natureza de seus estudos, enfocando diretamente a ação dos governos, em meados do século XX (Frey, 2000; Parsons, 1997). No Brasil, a área de políticas públicas se destaca, principalmente em estudos setoriais, a partir dos anos 1980 e 1990.

Souza (2006) se refere a Laswell, Simon, Lindblom e Easton como os grandes pais fundadores da área de políticas públicas. Algumas de suas principais contribuições, de acordo com a autora, foram a introdução da expressão policy analysis (análise de política pública) por Laswell em 1936; a elaboração do conceito de raciona- lidade limitada dos decisores públicos (policy makers),2 _{em 1957, por}

Simon; os estudos de 1959 e de 1979 de Lindblom, que questionaram a ênfase no racionalismo de Laswell e Simon, propondo a inclusão de outras variáveis (relações de poder e integração entre as diferentes fases do processo decisório); e o conceito trazido por Easton, 1 _{Segundo Frey (2000), nos Estados Unidos, essa vertente de pesquisa da ciência}

política começou a se instituir já no início dos anos 1950, sob o rótulo de Policy

Science, ao passo que, na Europa, a preocupação com determinados campos de

políticas só toma força a partir do início dos anos 1970, momento em que, com a ascensão da socialdemocracia, o planejamento e as políticas setoriais foram estendidos significativamente.

2 _{Segundo Souza (2006), para Simon, a limitação dos decisores públicos está rela-}

cionada com informação incompleta ou imperfeita, tempo disponível para toma- da de decisão e interesses dos envolvidos nesse processo. A racionalidade pode ser maximizada pela criação de estruturas (conjunto de regras e incentivos) que modelem o comportamento dos atores na direção dos resultados desejados.

em 1965, de política pública como um sistema, ou seja, uma relação entre formulação, resultados e o ambiente.3

A literatura apresenta várias definições para políticas públicas (policies), sendo a mais clássica atribuída a Lowi, de 1972, para o qual política pública é “uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa uma intenção de influenciar, alterar, regular o comportamento individual ou coletivo através do uso de sanções positivas ou negativas” (apud Rezende, 2004, p. 13). As defi- nições possuem ênfases variadas de acordo com os campos que as envolvem, seja a sociologia, a ciência política ou a economia.

Segundo Frey (2000), a literatura sobre policy analysis dife-rencia três dimensões da política. Para ilustrar essas dimensões, têm sido adotados, na ciência política, os conceitos polity, para denominar as instituições políticas; politics, para os processos políticos; e policy, para os conteúdos da política. O autor ainda destaca os conceitos de policy arena e policy cycle, os quais, por constituírem modelos de análise, serão abordados na próxima seção.

A análise de políticas públicas (policy analysis) divide a opinião dos estudiosos sobre o tema. Alguns dos críticos chegam a contestar a cientificidade da policy analysis alegando falta de teorização. Con- tudo, Frey (2000) argumenta que essa ausência é explicável diante dos objetos da policy analysis: a empiria e a prática política. Em geral, a análise de políticas públicas pode ser compreendida como um campo de pesquisa social e científica aplicada, praticada por diferentes atores e organizações com o objetivo de desenhar polí- ticas, programas e ações adotadas pelo Estado.

Em estudo recente, Souza apresenta uma definição ampla, na qual política pública é compreendida como o “campo do conhe- cimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ação e/ ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável depen- 3 _{Conforme Souza (2006), das proposições de Easton deriva a valorização das}

demandas e interesses dos diferentes grupos sobre as políticas públicas, ou seja, dos inputs das políticas públicas.

dente)” (2007, p. 69). Dessa forma, a análise de políticas públicas precisa integrar quatro elementos: a própria política pública (policy), a política (politics), a sociedade política (polity) e as instituições que regem as decisões, os desenhos e a implantação das políticas públicas, focalizando seus processos ou resultados.

Diante disso, pode-se afirmar que os principais objetivos da análise de políticas públicas, atualmente, envolvem a identificação do tipo de problema que a política pública visa corrigir; a chegada desse problema ao sistema político e à sociedade política; o processo percorrido nessas duas arenas; e as instituições/regras que irão mo- delar a decisão e implantação da política pública (Souza, 2007). Modelos de formulação e análise de políticas públicas

Diversos modelos de formulação e análise de políticas públicas foram construidos com o objetivo de entender a ação dos governos, assim como ampliar e consolidar a área.4 _{A seguir, alguns dos}

principais modelos serão brevemente apresentados, com base nos estudos recentes de Frey (2000), Souza (2006 e 2007) e Capella (2007).

Os “tipos de políticas públicas” conformam um dos modelos analíticos mais antigos, proposto por Theodor Lowi em estudos de 1964 e 1972. Cunhando a expressão “a política pública faz a política”, Lowi definiu quatro tipos de políticas públicas, quais sejam: distri- butivas, redistributivas, regulatórias e constitutivas (Frey, 2000; Souza, 2006). Tal tipologia se baseia nos conteúdos das políticas, bem como nas especificidades que apresentam quanto aos efeitos dos processos de implantação e ao modo de resolução dos conflitos. Segundo Frey (2000), para se referir aos processos de conflito e de consenso dentro das diferentes áreas das políticas, Lowi introduziu o conceito de policy arenas. Frey sintetiza com clareza a relação entre tais tipologias, como se pode observar no trecho a seguir:

4 _{Conforme Souza (2006), os estudos de Goodin e Klingermann (1998), Parsons}

(1997), Sabatier (1999) e Theodoulou e Cahn (1995) são representativos da discus- são sobre modelos analíticos em políticas públicas.

Políticas distributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos políticos, visto que polí- ticas de caráter distributivo só parecem distribuir van- tagens e não acarretam custos. Essas policy arenas são caracterizadas por consenso e indiferença amigável. [...] Políticas redistributivas, ao contrário, são orientadas para o conflito. O objetivo é o desvio e o deslocamen- to consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. O processo político que visa a uma redistribuição costuma ser polarizado e repleto de conflitos. [...]

Políticas regulatórias trabalham com ordens e proi- bições, decretos e portarias. [...] Custos e benefícios podem ser distribuídos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as políticas também podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizão podem se modificar conforme a configuração específica das políticas.

Políticas constitutivas [...] determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos políti- cos, isto é, as condições gerais sob as quais vêm sendo negociadas as políticas distributivas, redistributivas e regulatórias. (Frey, 2000, p. 223-224)

Outro modelo comumente referido na literatura é o incremen- talismo, desenvolvido por Lindblom em 1979, Caiden e Wildavsky em 1980 e Wildavsky em 1992. Segundo Souza (2006), tal modelo se apoia na premissa de que uma política pública não parte do zero, mas sim de decisões marginais e incrementais nos programas governamentais. A autora pondera que essa visão perdeu parte do seu poder com as profundas reformas promovidas pelo ajuste fiscal; entretanto, é preciso reconhecer a força do modelo, que mantém estruturas e recursos para políticas que deixaram de estar na agenda dos governos.

O modelo garbage can (“lata de lixo”) desenvolvido por Cohen, March e Olsen em 1972, também merece destaque. Conforme Souza (2007), esse modelo defende que escolhas de políticas públicas são

feitas como se as alternativas estivessem em uma lata de lixo, ou seja, dependem do leque de soluções disponíveis aos policy makers durante o processo decisório. Para a autora, uma das mais importantes aplicações desse modelo foi realizada por John Kingdon, em 1984. Kingdon combinou elementos dos modelos garbage can e ciclo da política dando origem a outro modelo, denominado multiple streams (múltiplos fluxos). Esses modelos serão abordados em breve.

O ciclo da política pública (policy cycle) pode ser considerado um dos modelos mais importantes em análise de políticas. A literatura apresenta pequenas diferenças quanto aos estágios constituintes do ciclo, mas, em geral, as seguintes fases são aceitas: definição da agenda (agenda setting), identificação de alternativas, avaliação e seleção das opções, implantação e avaliação. Esse modelo entende a política como um processo dinâmico e de aprendizado (Souza, 2007), de modo que cada uma dessas fases abriga outros modelos, que buscam aprofundar as questões pertinentes a cada um desses momentos.

O processo de formulação de políticas públicas envolve as três primeiras fases do ciclo. Para a análise desse processo, parti- cularmente da formação da agenda governamental, Capella (2007) destaca a importância de dois modelos principais, o modelo de múltiplos fluxos e de equilíbrio pontuado (punctuated equilibrium). Como visto anteriormente, o modelo de múltiplos fluxos foi desenvolvido por John Kingdon em 1984. Sua preocupação está na definição da agenda, ou seja, no processo por meio do qual algumas questões entram na agenda enquanto outras são ignoradas. O modelo de Kingdon propõe uma agenda principal (governmental agenda), na qual estão as questões sob atenção do governo em um determinado momento, e uma agenda secundária (decision agenda), que reúne questões prontas para se tornarem políticas no momento oportuno, ou janela de oportunidades (policy windows). Tal modelo está baseado na dinâmica de três fluxos decisórios independentes que permeiam toda a organização, cujo encontro ou convergência (coupling) em um momento oportuno promove uma mudança na agenda. Esses

fluxos são: fluxo de problemas (problem stream), fluxo de soluções ou alternativas (policy stream) e fluxo político (politics stream).

Cada um desses fluxos é influenciado por um conjunto de variáveis que os determinam, como mostra a figura 1. Desse modo, a ascensão de um problema, uma solução ou mesmo uma política depende da relação entre essas variáveis no interior de cada fluxo (pois os fluxos são independentes). Contudo, ainda que esse processo de ascensão ocorra em cada um dos fluxos, uma questão só terá acesso à agenda governamental se houver a convergência entre os fluxos.

Essa convergência ocorrerá em uma janela de oportunidade influenciada pelos fluxos de problemas e de política, bem como pela atuação dos empreendedores de políticas (policy entrepreneurs). Tais empreendedores correspondem aos atores-chave no processo de negociação, atentos à abertura das janelas e capazes de amarrar os fluxos.

Figura 1. Modelo de múltiplos fluxos de Kingdon.

Fonte: Capella, 2007.

De acordo com Capella (2007), as críticas mais comuns ao modelo de Kingdon estão relacionadas à sua estrutura fluida (ou

ausência de estrutura), que, para alguns, inviabilizaria a previsão de mudanças na agenda. Contudo, a autora adverte que a fluidez do modelo deriva das características de garbage can, propondo uma análise diferente do determinismo de sistemas fechados. Afirma, ainda, que há variáveis que determinam a dinâmica interna de cada fluxo, gerando certo padrão, não totalmente aleatório.

Outra consideração feita ao modelo de múltiplos fluxos é a au- sência da dimensão institucional. Vários autores valorizam a impor- tância de condições institucionais prévias que sustentem o acesso de uma questão à agenda. Nesse sentido, Capella (2007) ressalta o modelo de equilíbrio pontuado que, em sua opinião, traz importantes proposições sobre a formulação da agenda e a dinâmica institucional, complementando o modelo de Kingdon.

Elaborado por Frank Baumgartner e Brian Jones, em 1999, o modelo de equilíbrio pontuado, baseado em noções de biologia e computação,5 _{procura explicar os mecanismos que determinam}

períodos de mudança e de estabilidade das políticas públicas por meio de dois eixos: estruturas institucionais e processo de defi- nição da agenda – agenda setting (Capella, 2007). Nesse modelo, a política pública se caracteriza por longos períodos de estabilidade, interrompidos por períodos de instabilidade capazes de gerar mudanças nas políticas anteriores.

Para o modelo de equilíbrio pontuado, é fundamental a construção de uma imagem sobre determinada decisão ou política (policy image), pois é ela quem determinará sua entrada na agenda. Conforme Capella:

As policy images são idéias que sustentam os arranjos institucionais, permitindo que o entendimento acerca da política seja comunicado de forma simples e direta entre os membros de uma comunidade, e contribuindo para a disseminação das questões, processo fundamental para a mudança rápida e o acesso de uma questão ao macrossistema. (2007, p. 112)

5 _{Os autores desse modelo se inspiraram na teoria da evolução, da qual tomaram}

De modo similar a Kingdon, Baumgartner e Jones acreditam que questões políticas e sociais não têm acesso automático ao macrossistema (ou seja, à agenda governamental), pelo contrário, necessitam de uma imagem ou um consenso que efetue a ligação entre o problema e sua provável solução (Capella, 2007). Sendo assim, a construção da policy image é considerada um elemento estra- tégico tanto para a definição de problemas quanto para a seleção de soluções.

Sobre a construção da policy image, Faria (2003) destaca a importância das ideias que circulam na arena decisória a respeito dos problemas e das suas soluções, bem como o conhecimento que se tem sobre os mesmos. Para o autor, embora tais categorias nem sempre sejam valorizadas na análise de políticas públicas, elas são fundamentais para a formação dos consensos que definem a agenda.

Dando continuidade à discussão sobre o ciclo da política pública, duas outras fases são focos de análise: implantação e avaliação. Para Meny e Thoenig (1992), a implantação é a fase da política pública na qual se geram atos e efeitos a partir de um marco normativo de intenções, textos ou discursos. Sobre a implantação de políticas, Frey afirma que o “interesse da policy analysis nesta fase se refere particularmente ao fato de que, muitas vezes, os resultados e im- pactos reais de certas políticas não correspondem aos impactos projetados na fase da sua formulação” (2000, p. 228). Para o autor, duas abordagens se destacam na análise dos processos de implan- tação: uma “cujo objetivo principal é a análise da qualidade material e técnica de projetos ou programas” (2000, p. 228), e outra “cuja análise é direcionada para as estruturas político-administrativas e a atuação dos atores envolvidos” (2000, p. 228). No primeiro caso, estariam as análises dos conteúdos dos programas e planos, nas quais os objetivos pretendidos são comparados aos resultados obtidos, identificando-se as causas de eventuais problemas de implantação. No segundo caso, encontram-se os estudos sobre o processo de implantação propriamente dito, ou seja, a descrição do “como” e a explicação do “porquê”.

A literatura sobre implantação geralmente aborda as vantagens e desvantagens dos enfoques top-down (de cima para baixo) e bottom-up (de baixo para cima). A distinção principal entre esses enfoques está no locus da decisão política: no primeiro caso, a decisão se dá no centro, distante de onde a política será executada, enquanto no segundo, a decisão é tomada no nível da execução da política. Apesar de estudos clássicos (Hogwood e Gunn, 1984) apontarem o enfoque top-down como o mais estru- turado para uma análise das políticas públicas, estudos contem- porâneos (Souza, 2003) têm ressaltado a importância de se explorar análises bottom-up.6

A última fase do ciclo corresponde à avaliação das políticas públicas, na qual a análise foca os impactos efetivos de programas e projetos já implantados. Segundo Frey, a avaliação objetiva “indaga os déficits de impacto e os efeitos colaterais indesejados, para poder deduzir consequências para ações e programas futuros” (2000, p. 228). Hogwood e Gunn (1984), em estudo clássico sobre a análise de políticas públicas, destacam ainda a importância de que as atividades compreendidas na execução sejam especificadas e os resultados sejam identificados (em um processo de monitoramento continuado) como precondição para uma avaliação significativa (e elemento essencial de uma implantação bem-sucedida).

Por fim, outros dois modelos merecem destaque: os modelos de arenas sociais e gerencialismo público. O modelo de arenas sociais vê a política pública como iniciativa dos empreendedores políticos, de modo que seu foco está nas relações, vínculos e trocas que eles 6 _{Nas palavras da autora: “Sem desprezar o uso de modelos top-down de análise,}

as pesquisas passaram a usar, também, análises bottom-up, que partem de três premissas: a) analisar a política pública a partir da ação dos seus implemen- tadores, em oposição à excessiva concentração de estudos acerca de governos, decisores e atores que se encontram na esfera ‘central’; b) concentrar a análise na natureza do problema que a política pública busca responder; e c) descrever e analisar as redes de implementação. Modelos de análise bottom-up podem ser passíveis de crítica quanto à sua capacidade explicativa, mas, por não ignorarem a complexidade de uma política, precisam ser mais testados entre nós” (Souza, 2003, p. 17).

estabelecem no processo de formulação da política. Uma vez que um fato se torna um problema quando os decisores ou formuladores de políticas se convencem (ou são convencidos) disso, tal modelo, segundo Souza (2006), depende de quatro mecanismos: a divulgação de indicadores que desnudam a dimensão do problema; a ocorrência de eventos, como desastres ou repetições do problema; o feedback, ou seja, resultados (positivos ou negativos) das políticas que influenciam seus rumos; e, sobretudo, a atuação dos empreendedores, que constituem comunidades de especialistas e formam redes sociais capazes de influenciar o acesso de uma questão à agenda.7

O modelo influenciado pelo gerencialismo público (public management) e pelo ajuste fiscal enfatiza eficiência, credibilidade e delegação das políticas públicas para instituições com independência política (Souza, 2007). As consequências desse modelo podem ser percebidas nos processos de formulação e implantação das polí- ticas, voltadas para desregulamentação, privatização e reformas no sistema social, cada vez mais frequentes na atualidade. Para enfrentar tais consequências, estão sendo desenvolvidas iniciativas de adoção de políticas públicas de caráter participativo, envolvendo a sociedade civil organizada.

Em um balanço final, pode-se afirmar que os diversos modelos de análise de políticas públicas pretendem compreender as distinções entre o que o governo pretende fazer e o que de fato faz. A análise de políticas públicas envolve a formulação, implantação, execução e avaliação dessas políticas, abrangendo vários atores e níveis de decisão.

NEOINSTITUCIONALISMO E SUA VERTENTE HISTÓRICA: