Ao iniciar a pesquisa exploratória em relação ao discurso legal que implanta o regime de progressão continuada no estado de São Paulo em 1998, surgiram aspectos relevantes que mereceriam uma pesquisa secundária para que esta pudesse elucidar algumas questões e, ao mesmo tempo, fortalecer a análise e discussão do discurso legal em questão.
Basicamente, a implantação da progressão continuada em 1998, deu-se de forma direta através de três Indicações do Conselho Estadual de Educação/SP e uma Deliberação do mesmo Conselho, todas de 1997128 e de forma indireta através
125 Idem, p.75-6.
126 Em novembro de 2002 foi criado o Projeto Regional de Educação para América Latina e Caribe
(PRELAC). (OLIVEIRA In: FERREIRA e OLIVEIRA, 2013, p.26).
127 OLIVEIRA, Dalila Andrade. As políticas públicas em educação e a pesquisa acadêmica. In:
OLIVEIRA, Dalila Andrade e DUARTE, Adriana(org). Políticas Públicas e Educação: regulação e conhecimento. Belo Horizonte: Fino Traço Editora, 2011.
128 As legislações categorizadas como diretas são: Deliberação 9/97 do Conselho Estadual de
Educação que institui, no sistema de ensino do estado de São Paulo, o regime de progressão continuada no ensino fundamental; Indicação 7/97 do Conselho Estadual de Educação/SP, Assunto:
de uma resolução da Secretaria da Educação do Estado de São Paulo, um Parecer do Conselho Estadual de Educação/SP e uma Indicação Conjunta, estas três últimas de1998129.
Antes de analisarmos estes documentos oficiais cabe o questionamento: O que é uma Indicação do Conselho Estadual de Educação? O que é uma Deliberação? Qual a função da Resolução?
Evidentemente que, discutir o discurso legal em questão, careceria primeiramente realizar uma análise conceitual e técnica e, por que não dizer jurídica, de todos esses elementos.
Ao descrever as hierarquias das leis no país e suas devidas gradações, Soares (2007) bem lembra que todas as legislações no país estão hierarquicamente atreladas à Constituição Federal de 1988. Porém,
Cada Estado tem uma Constituição própria, e um conjunto de leis estaduais, que deve se enquadrar nas federais. Da mesma forma, os Municípios, ao elaborar suas leis orgânicas e as demais leis, devem conformá-las de modo a não contrariar a Lei Estadual e a Federal. (2007, p.6)
Os Artigos 10 e 11 da LDB/96 (Lei nº 9394/96), já mencionados nesse trabalho, deixam essa linha bem explícita.
Em relação à hierarquia das leis, Soares aponta:
Hierarquia das leis no Brasil 1. Constituição
2. Emenda à constituição 3. Lei complementar
4. Lei ordinária ou código ou consolidação 5. Lei delegada
6. Decreto legislativo
Progressão Continuada; Indicação 8/97 do Conselho Estadual de Educação, Assunto: Regime de progressão continuada;; Indicação 22/97 do Conselho Estadual de Educação/SP, Assunto: Avaliação e Progressão Continuada.
129 As legislações categorizadas como indiretas são: Resolução Secretaria da Educação nº 4/98 que
dispõe sobre normas a serem observadas na composição curricular e na organização escolar; Instrução Conjunta CENP/COGSP/CEI, publicada em DOE em 13/02/98 que dispõe sobre a Reorganização Curricular, Progressão Continuada e Jornada Diária de Alunos e Professores; Parecer 67/98 do Conselho Estadual de Educação, Assunto: Normas Regimentais Básicas para as Escolas Estaduais.
7. Resolução 8. Decreto 9. Instrução normativa 10. Instrução administrativa 11. Ato normativo 12. Ato administrativo 13. Portaria 14. Aviso (2007, p.6)
Essa hierarquia é denominada como atos normativos, sendo considerado como atos normativos secundários a partir do item ‘7. Resoluções’ (SÃO PAULO, 2008). Além dos atos normativos, caracterizados na citação acima, teremos também os atos processuais, que serão abordados em momento oportuno.
Vale ressaltar que os atos normativos e processuais, têm como principal característica permitir a execução das leis, sendo “(...) sempre o detalhamento de como executar, cobrar, dispensar serviços, verificar aplicação legal (...) (SOARES, 2007, p.6).
Em relação aos atos normativos, podemos defini-los como documentos legais que estabelecem normas ou regras com vistas à correta aplicação da lei (SÃO PAULO, 2008, p.30) ou ainda de forma mais específica
Ato administrativo: Toda manifestação unilateral de vontade da administração pública que, agindo nesta qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos administradores ou a si própria. (BELLOTTO, 2002 apud UNICAMP, 2011, p.1)
Os atos normativos, por sua vez, podem ser subdivididos em articulados, não articulados ou simplificados e conjuntos130.
130 Tem-se como definição para a subdivisão apontada:
-Articulados: quando encerram mais de um comando. Os que contêm regras de caráter geral recebem numeração renovada anualmente.
-Não articulados ou simplificados: quando o assunto tratado se auto-encerra (nomeação, designação, promoção, exoneração, dispensa e outros). Os não articulados não são numerados, sendo identificados pelo nome do interessado e pela data de publicação. Por terem estrutura mais simples, os atos não articulados não necessitam apresentar ementa.
-Conjuntos: quando dois ou mais órgãos publicam o ato conjuntamente. Geralmente, os atos conjuntos, por disporem de temas mais complexos, apresentam estrutura articulada. (SÃO PAULO, 2008, p.30).
Os atos administrativos que aqui serão analisados, estão categorizados como Deliberação, Indicação, Resolução, Instrução e Portaria. O Parecer é categorizado como ato processual, sendo assim temos,
Atos processuais fazem parte de processos, administrativos ou judiciais, constituindo-se em peças processuais. Entenda-se processo como “conjunto de atos necessários e que devem ser praticados numa ordem preestabelecida, para esclarecimento da controvérsia e para obtenção de uma solução jurisdicional131 para o caso.” (DINIZ, 1998, p.761). As peças
processuais são documentos apresentados de forma sequencial, com origem em unidades distintas, eventualmente em órgãos diversos, e são assinados por servidores de níveis hierárquicos diferentes. O elemento comum que reúne as várias peças processuais num só processo é o objeto ou assunto. (SÃO PAULO, 2008, p.51)
Estabelecida a hierarquia e gradação das leis no país e suas respectivas subdivisões, a partir de então apontaremos as características e/ou conceito de cada ato normativo e processual em questão.
Desta forma, entende-se como Resolução
Ato emanado de órgão colegiado registrando uma decisão ou uma ordem no âmbito de sua área de atuação. O ato está fundado na própria atribuição conferida ao órgão ou representante. (BELLOTTO, 2002 apud UNICAMP, 2011, p.24)
Ou ainda
Ato normativo com a finalidade de complementar e normatizar legislação tributária, orçamentária, financeira e de recursos humanos [outros], além de dispor sobre todos os assuntos de competência da Sefaz132 [Secretarias de
Estado]. A resolução tem como destino o público em geral. (SÃO PAULO, 2008, p.38)
Seguindo a mesma linha de conceituações, temos como Deliberação
131 Entende-se como jurisdicional a autoridade jurídica ou a jurisdição que a envolve. DIREITO
VIRTUAL. Dicionário. Jurídico. Disponível em: <http://direitovirtual.com.br/dicionario/>. Acesso em: 07 de janeiro de 2015.
Ato que tem como finalidade decidir, impor ordem ou estabelecer uma medida. Também destinada ao público em geral, a deliberação é semelhante à resolução, tanto no que diz respeito à estrutura quanto ao conteúdo. A diferença entre ambas está na autoridade competente que expede a deliberação, emanada de órgão colegiado (conselho administrativo ou deliberativo), no qual o poder de decisão é igualitário entre seus componentes, não centralizado numa só pessoa. (SÃO PAULO, 2008, p.49)
Vale ainda ressaltar que as deliberações podem ser normativas, como atos gerais ou decisórias, como atos individuais. Sendo elas normativas, são revogadas somente por outra deliberação (UFSC, s.d.).
Em relação a Instrução, temos como “orientação feita por diretor de órgão público para execução de atos normativos, em que faz menção aos artigos, cujos conteúdos estão sendo detalhados e regulamentados” (UNICAMP, 2011, p.20), ou ainda como
(...) ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de execução de determinado serviço público, expedidas pelo superior hierárquico com o escopo de orientar os subalternos no desempenho das atribuições que lhes estão afetas e assegurar a unidade de ação no organismo administrativo. As instruções não podem contrariar a lei, o decreto, o regulamento, o regimento ou o estatuto do serviço, uma vez que são atos inferiores, de mero ordenamento administrativo interno. Por serem internos, não alcançam os particulares nem lhes impõem conhecimento e observância, apenas como ordens hierárquicas de superior a subalterno. (UFSC, s.d.)
As indicações podem ser caracterizadas como encaminhamento de propostas ou sugestões à presidência ou às autoridades de órgão ou à comissão competente para tomarem conhecimento e darem solução (USP, 1997, p.21).
Já as Portarias, são atos normativos
(...) com finalidade de estabelecer procedimentos relativos a pessoal, organização e funcionamento de serviços, além de orientação quanto à aplicação de textos legais. A portaria é destinada ao público em geral e a unidades internas. (SÃO PAULO, 2008, p.40)
As Portarias ainda podem ser caracterizadas como
Atos pelo qual as autoridades competentes determinam providências de caráter administrativo impõe normas, definem situações funcionais, aplicam penalidades disciplinares e atos semelhantes, com base em atos semelhantes, com base em atos dispositivos exarados em jurisdições superiores. (BELLOTTO, 2002 apud UNICAMP, 2011, p.22)
Finalizando a conceituação de atos normativos e processuais, temos para os Pareceres
Documento que apresenta análise e/ou interpretação técnica de uma situação proposta em processo/expediente. A solução apresentada pelo parecer pode ser favorável ou não, mas sempre tem de ser justificada com fundamentação legal e/ou base jurisprudencial. O parecer é destinado ao interessado e às outras unidades da administração pública. Embora contenha enunciado opinativo, o parecer pode ter existência obrigatória no procedimento administrativo e também pode dar ensejo à nulidade do ato final. De natureza técnica, o parecer não pode ser contrariado por superior hierárquico, já que não prevalece a hierarquia administrativa no campo da técnica (MEIRELLES, 2007 apud SÃO PAULO, 2008, p.56)
Cabe ainda destacar que os Pareceres
(...) são manifestações de órgãos técnicos sobre assuntos submetidos à sua consideração. O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subsequente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinatória, negocial ou punitiva. (UFSC, s.d.)
Todas as categorizações, conceituações e definições serão devidamente utilizadas na discussão que segue, na qual se propõe analisar o discurso legal direto e indireto que implantou o regime de progressão continuada no estado de São Paulo em 1998.
5.3 Um breve histórico das ações educacionais no estado de São Paulo (1982-