Restauration

Indubitavelmente, a noção de esfera pública é de uma importância seminal para uma teoria social crítica e para uma prática política democrática (FRASER, 1990, 2007; MELO, 2015). Porém, como vimos, a forma como Habermas elaborou seu conceito não é inteiramente satisfatória, motivo pelo qual o conceito de esfera pública tem passado por algumas críticas e releituras ao longo dos anos. Tal qual afirma Fraser (2007), ao invés de ser pura e simplesmente rejeitada, a categoria habermasiana da esfera pública deve ser reconstruída com base em outros pressupostos, de maneira que ela possa iluminar verdadeiramente as possibilidades de uma emancipação política e, no caso da gestão social, que ela alcance coerência com aquilo que esta proposta de gestão dialógica de tomada coletiva e participativa de decisão almeja.

Nesse sentido, para os intentos da presente dissertação, duas indicações de um conceito de esfera pública mais alinhado à noção de gestão social aqui em debate devem ser registradas, tendo em vista os argumentos aludidos nas seções anteriores. A primeira concerne ao fato de que a esfera pública “real” não deve ser concebida como uma arena de condições comunicativas “ideais”, que garantem aprioristicamente aos processos deliberativos ali levados a cabo um caráter essencialmente consensual. As deliberações são processos conflituais que não aspiram a um resultado comum, isto é, a um consenso cognitivo, mas se referem ao andamento de negociações práticas, interações comunicativas cujos interesses são antagônicos e contraditórios, repletos de estratégias e influências ideológicas e de poder. A esfera pública, portanto, não deve ser tomada como dimensão do consenso (a não ser idealisticamente). Decerto, é na esfera pública que foram geradas dimensões de conflitos historicamente relevantes que se desdobraram em processos amplos de luta, conquistas e derrotas (cidadania, direitos, representação, participação). Exatamente por isso, nela se evidenciam historicamente a consciência política das classes dominantes, a exploração da classe operária e grupos subordinados, a exclusão das mulheres, a discriminação dos negros, etc., apesar de ali também se formarem politicamente ideais de liberdade, igualdade, justiça e inclusão (MELO, 2015). Assim, conforme assinala Melo (2015, p. 26), a esfera pública

É um espaço social conflituoso em que relações de poder que perpassam a experiência prática e a vida cotidiana trazem consequências para a esfera pública, podendo gerar tematizações públicas amplas e organizadas, manifestações de revoltas difusas e, se for o caso, impor transformações institucionais importantes.

Em suma, a esfera pública não representa uma instância inerentemente voltada para o consenso, mas uma rede de embates e negociações discursivas conflituais, de resistências e também de opressão, injustiças, discriminação, assimetrias de poder. O metabolismo social da esfera pública é, por assim dizer, um espaço degenerado, de menos civismo e mais interesses dominantes (MELO, 2015; PERLATTO, 2015). Ela é uma arena que põe sob tensão, resistência e movimento a hegemonia, mas também pode servir à autopromoção de tal hegemonia e dos interesses políticos e econômicos das classes e grupos sociais dominantes.

No nosso entender, portanto, a esfera pública não deve ser apreendida pela perspectiva da gestão social como a esfera de discursividade concebida normativa e idealisticamente por Habermas, ou seja, deve ser considerada menos como um espaço ideal de comunicação, lócus de um ethos democrático abstrato, e mais como uma dimensão de experiências práticas e reais. Deve ela ser defendida como um espaço onde as várias formas de consciência entram em confronto e cujos discursos devem necessariamente ter implicações práticas.

Por consequência, isso demanda a construção de uma noção de esfera pública inclusiva que contemple tanto a formação informal da opinião pública democrática quanto a tomada formal de decisão coletiva, é dizer, a efetiva partilha de poder decisório tal como preconizada pela gestão social. Para tanto, não basta que as interações dialógicas mobilizem uma vontade coletiva informal que, embora legítima, apenas gera influência sobre a tomada formal de decisão levada a cabo, em última instância, pelos aparelhos do Estado.

Conforme Fraser (2007), a opinião pública originada nos palcos de discursividade dialógica deve implicar uma força política tal que lhe garanta uma eficácia, isto é, uma capacidade de ser traduzida em decisões, leis e ações políticas efetivas a serem implementadas pelo conjunto dos aparelhos estatais. Essa eficácia implica tanto um processo de tradução, que, conforme explica Fraser (2007), consiste na conversão do poder comunicativo que emerge nas esferas públicas em leis e poder

administrativo, como também em capacidade do poder administrativo em realizar os delineamentos públicos relativos aos problemas e interesses da coletividade social, implementando efetivamente a vontade discursivamente formada.

CAPÍTULO 3

3 METODOLOGIA DA PESQUISA

Em grande parte, os rigores do conhecimento científico são inventados para controlar a neblina da incerteza que cerca nossa fala, a preço de reduzir a riqueza do real àquilo que sabemos controlar metodicamente. (Pedro Demo) 3.1 O CASO E AS INQUIETAÇÕES INTER-RELACIONADAS DA PESQUISA

Antes de adentrarmos nas especificidades dos posicionamentos ontológico, epistemológico e teórico da presente pesquisa, bem como na caracterização dos procedimentos metodológicos aos quais recorremos para sua realização, optamos por iniciar o Capítulo com uma contextualização preliminar do elemento central do fenômeno empírico que aqui nos propusemos a investigar, o qual designamos pela expressão geral de “esfera pública EBSERH/UFSC”. Este elemento central é o Hospital Universitário Professor Polydoro Ernani de São Thiago da Universidade Federal de Santa Catarina (HU/UFSC).

Por certo, a situação do HU/UFSC foi a razão primordial para a promoção de todas as deliberações, manifestações, protestos, processos administrativos, ações e decisões transcorridas na UFSC nos últimos três anos quanto à questão da adesão da Universidade à EBSERH. Precisamente, foram os problemas, demandas e dificuldades quantitativas e qualitativas de ordem técnica, financeira, de pessoal e de infraestrutura – cada vez mais acentuadas com o passar dos anos e dos governos – que acabaram por configurar uma esfera pública em torno da qual se concentraram as principais discussões e embates acerca dessas questões, isto é, uma rede de interações comunicativas constituída por atores diversos para deliberar, junto às instâncias administrativas governamentais e da Universidade, sobre a adesão ou não do HU/UFSC ao sistema de gestão hospitalar proposto pelo governo federal na busca por solucionar as condições precarizadas do hospital na prestação de seus serviços fundamentais. Apesar de abordarmos esses aspectos com maior detalhamento nas análises do Capítulo seguinte, é válido apresentar antecipadamente algumas informações sobre a realidade do HU/UFSC nos últimos anos, até para que possamos entender claramente a origem da relação do hospital universitário com o Programa Nacional

de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais (REHUF) e com a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (EBSERH).

O HU/UFSC fora fundado em maio de 1980 com a precípua finalidade de ser um hospital-escola, depois de uma árdua jornada de lutas pela sua implantação. Trata-se de um hospital geral vinculado ao MEC, sendo o único hospital federal do Estado de Santa Catarina, podendo prestar serviços mediante convênios com o Estado e municípios. Na estrutura organizacional da UFSC, está constituído como um órgão suplementar, diretamente vinculado à Reitoria, cuja finalidade estatutária é, em linhas gerais, promover assistência, ensino, pesquisa e extensão na área da saúde e afins (UFSC, 2010; PARECER RELATOR PROCESSO Nº 23080.061734/2015-11, 2015).

Contava, inicialmente, com uma área construída de cerca de 22.000 m2, de um total de 36.000 m2 previstos no projeto inicial datado da década de 1960, que também pressupunha a abertura de 550 leitos. Porém, passados 35 anos de sua inauguração, a capacidade instalada do hospital atualmente gira em torno de 307 leitos25 (somente 55,81% do projeto inicial), dos quais 101 estão hoje desativados (18,36% do total previsto originalmente), seja em decorrência de fechamento para obras de construção e reformas, seja porque sequer nunca chegaram a ser abertos por falta de pessoal, que é o caso mais comum. Até novembro de 2015 eram 1.332 servidores efetivos, mais 120 contratados pela Fundação de Amparo à Pesquisa e Extensão Universitária (FAPEU) e 340 profissionais de empresas terceirizadas, totalizando em 1.792 o

número de colaboradores no HU/UFSC (PLANO DE

REESTRUTURAÇÃO DO HU/UFSC, 2010; UFSC, 2014; PARECER RELATOR PROCESSO Nº 23080.061734/2015-11, 2015).

O hospital atende exclusivamente a usuários do SUS, em diversas especialidades médico-cirúrgicas e com a realização de uma gama variada de exames e diagnósticos, atuando em três níveis de assistência: atenção básica, média e de alta complexidade (PLANO DE REESTRUTURAÇÃO DO HU/UFSC, 2010; UFSC, 2014). Conforme estabelece o Regimento da Reitoria, em seu art. 36 da seção IV acerca do hospital universitário (UFSC, 2012), compete ao HU/UFSC:

I – atuar como campo de ensino, pesquisa e extensão nas áreas da saúde e afins, em consonância com os respectivos departamentos acadêmicos da Universidade;

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II – prestar assistência à comunidade na área da saúde, em todos os níveis de complexidade, de forma universalizada e igualitária; III – manter assistência à saúde, harmonizada com o Sistema Nacional de Saúde;

IV – promover a integração docente-assistencial;

V – executar outras atividades inerentes à área ou que venham a ser delegadas pela autoridade competente.

A essas competências são acrescidos ainda os seguintes objetivos, consoante ao Regimento Interno do HU/UFSC (UFSC, 2010):

I – ser campo de ensino, pesquisa e extensão na área de saúde e afins, em estreita relação e sob orientação das Coordenadorias e dos Departamentos de Ensino, que nele efetivamente atuam; II – prestar assistência à comunidade na área de saúde em todos os níveis de complexidade de forma universalizada e igualitária.

Desde 2012, o HU/UFSC recebe recursos do REHUF com vistas à recuperação e reestruturação da infraestrutura física. O REHUF, instituído pelo Decreto nº 7.082, de 27 de janeiro de 2010, concebido no âmbito do governo federal, é destinado à reestruturação e revitalização dos Hospitais Universitários Federais (HUFs) integrados ao SUS, mediante a criação de condições materiais e institucionais para que esses hospitais possam desempenhar plenamente suas funções em relação às dimensões do ensino, pesquisa, extensão e assistência à saúde (BRASIL, 2010).

Segundo o art. 3º do Decreto supramencionado, o REHUF orienta-se pelas seguintes diretrizes aos HUFs: i) a instituição de mecanismos adequados de financiamento, igualmente compartilhados entre as áreas da educação e da saúde; ii) a melhoria dos processos de gestão; iii) a adequação da estrutura física; iv) a recuperação e modernização do parque tecnológico; v) a reestruturação do quadro de recursos humanos dos hospitais universitários federais; e vi) o aprimoramento das atividades hospitalares vinculadas ao ensino, pesquisa e extensão, bem como à assistência à saúde, com base em avaliação permanente e incorporação de novas tecnologias em saúde (BRASIL, 2010).

Dentre as ações elencadas pelo Decreto para realizar tais diretrizes estão a reforma de prédios e construção de unidades hospitalares novas e a implantação de processos de melhoria de gestão de recursos humanos. Ainda de acordo com o discurso da norma legal,

cabe aos Ministérios da Saúde, da Educação e do Planejamento Orçamento e Gestão elaborar, conjuntamente, grupo de parâmetros que contribua para a definição dos quadros de lotação de pessoal, à luz da capacidade instalada e das plataformas tecnológicas disponíveis (BRASIL, 2010).

Apesar de verificarmos claramente que essa política do governo federal sugere um suposto alinhamento entre a ampliação das estruturas físicas e tecnológicas dos hospitais universitários e a questão da contratação de pessoal para suprir adequadamente essa expansão, essa não é a realidade do HU/UFSC, assim como dos outros HUFs. A esse respeito, Sodré el al. (2013, p. 366) defendem que:

Atualmente, os HUFs apresentam quadros de servidores insuficientes, instalações físicas deficientes e subutilização da capacidade instalada para alta complexidade, reduzindo assim a oferta de serviços à comunidade. Essa conjuntura tem implicado fechamento de leitos e serviços, bem como em contratações de mão de obra terceirizada (situação considerada ilegal pelo Tribunal de Contas da União). Dados do MEC mostram que em 2008, 1.124 leitos foram desativados nessas instituições sob a justificativa de escassez do quadro de pessoal.

Nesse contexto, a despeito da ampliação das estruturas do hospital e o consequente aumento dos serviços prestados aos usuários do SUS e das demandas acadêmicas, tal expansão não é atrelada à contratação de pessoal para compor os novos postos de trabalho necessários. Para termos uma ideia, o número de servidores no hospital cresceu apenas 2,4% no período de 2010 a 2015. A Unidade de Terapia Intensiva (UTI) Neonatal, por exemplo, foi uma das primeiras unidades reformadas com recursos do REHUF. Entretanto, por insuficiência de pessoal, dos dezenove leitos disponíveis apenas doze foram abertos. A Unidade de Transplante, que possui dezenove leitos, até o momento também não foi colocada em operação em decorrência da falta de pessoal. A Clínica Médica III, com 27 leitos, foi fechada em maio de 2013 pelo mesmo motivo. Outras tantas unidades estão com obras na fase final, mas a previsão para sua reativação continua prejudicada em razão da indisponibilidade de profissionais. Para manter-se adequado à legislação e às exigências normativas da vigilância sanitária, e diante do seu quadro de pessoal disponível, o hospital viu-se na situação de ter

que fechar leitos. A reabertura desses leitos, portanto, depende da contratação de mais pessoas (PLANO DE REESTRUTURAÇÃO DO HU/UFSC, 2010; UFSC, 2014).

Em 2008, ano de patente crise em relação ao quadro de pessoal do HU/UFSC, uma unidade inteira de internação foi fechada, resultando numa redução de 150 internações por mês, considerando-se o período médio de sete dias de internação. Naquele momento, uma ação civil pública foi impetrada junto ao Ministério Público Federal (MPF), mediante a qual foi autorizada a contratação de 196 servidores via processo seletivo simplificado. No ano seguinte, o governo federal criou o Adicional por Plantão Hospitalar (APH), que serve para a cobertura de atestados longos em serviços essenciais para o atendimento de pacientes em estado crítico e para a adequação de escalas de trabalho, não contemplando, contudo, servidores de áreas administrativas (PLANO DE REESTRUTURAÇÃO DO HU/UFSC, 2010; UFSC, 2014).

Tais iniciativas, todavia, passam longe de oferecerem uma resolução definitiva para os problemas relacionados à carência de profissionais no hospital, na medida em que somente conseguem, ainda que insuficientemente, promover a reposição de servidores em função de aposentadorias, exonerações e eventuais demissões. Assim, não ocorre uma efetiva ampliação do quadro de pessoal do HU/UFSC. Mesmo desconsiderando as obras atualmente em ampliação, o déficit de pessoal para readequar a capacidade hoje instalada é de aproximadamente 1.035 profissionais. Se levarmos em conta o crescimento da estrutura do hospital e a necessidade estimada de quinhentos leitos para atender adequadamente às demandas dos cursos da área da saúde, logo esse número seria bem maior.

Ante esse contexto, a EBSERH apresenta-se como a única opção colocada pelo governo federal na tentativa de repor e ampliar o quadro de pessoal do HU/UFSC. Para tanto, é preciso aderir à mesma. A EBSERH é uma empresa pública vinculada ao Ministério da Educação (MEC) e figura como o órgão do governo federal responsável pela gestão do REHUF (MEC, 2013). Segundo a Lei nº 12.550/2011, a EBSERH terá por finalidade a prestação de serviços gratuitos de assistência médico-hospitalar, ambulatorial e de apoio diagnóstico e terapêutico à comunidade, assim como a prestação às instituições públicas federais de ensino ou instituições congêneres de serviços de apoio ao ensino, à pesquisa e à extensão, ao ensino-aprendizagem e à formação de pessoas no campo da saúde pública, observada, nos termos do art. 207 da Constituição Federal, a autonomia universitária (BRASIL, 2011).

Em princípio, segundo o discurso do governo federal, “não haverá prejuízo à autonomia das universidades federais sobre a gestão dos hospitais universitários” (MEC, 2013, p. 4), tanto que é “facultativa” a escolha das instituições universitárias quanto à adesão ao não à Empresa. No caso das universidades federais que não aderirem à EBSERH, o governo tem garantido que estas continuarão a ter seus hospitais contemplados pelo REHUF. Entretanto, “a solução apontada pelo governo federal para a recomposição da força de trabalho dos hospitais foi a criação da EBSERH” (MEC, 2013, p. 6).

Dessarte, a partir de 2013 formou-se na UFSC um espaço público de discursividade, que aqui denominamos esfera pública EBSERH/UFSC, em que diversos atores e grupos sociais mobilizaram- se e articularam-se para deliberar, protestar, manifestar-se, seja contra ou a favor à proposta, acerca da adesão ou não do HU/UFSC ao sistema da EBSERH.

O pontapé inicial para a formação da esfera pública EBSERH/UFSC foi a decisão do Conselho Universitário (CUn), na 18ª sessão ordinária realizada em 29 de setembro de 2012, de criar um grupo de trabalho para promover discussões e apresentações sobre a EBSERH à comunidade universitária da UFSC. Mediante a Portaria nº 1249/2013/GR, de 15 de julho de 201326, a administração central da Universidade criou então a “Comissão para Analisar as Discussões sobre a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (EBSERH)”, composta por representantes da administração central, docentes, discentes, servidores técnico-administrativos, representantes da gestão do HU/UFSC e membros de organizações da comunidade externa.

Vale lembrar que, no que concerne precisamente ao lócus desta pesquisa, como uma esfera pública é uma rede de interação discursiva e um fluxo de comunicação, informações e práticas anarquicamente estruturado e aberto ao meio social – ou seja, não é sistema, não é organização e nem instituição (SILVA, 2002; LUBENOW, 2012; HABERMAS, 1992b) –, a delimitação dos contornos do espaço público EBSERH/UFSC deu-se a partir da imersão do pesquisador no fenômeno investigado, especialmente por ocasião da descrição dos aspectos contextuais que nos ajudaram a compreender o metabolismo social dessa esfera pública, bem como da identificação e mapeamento dos atores e grupos sociais participantes e da análise das práticas

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Essa Portaria foi mais tarde alterada pelas Portarias nº 1540/2013/GR, de 9 de agosto de 2013, e nº 1726/2013/GR, de 6 de setembro de 2013, para substituições e inclusões de outros membros da Comissão.

discursivas, ações, mobilizações, articulações, decisões ali levadas a cabo, conforme evidenciaremos no Capítulo 4.

Impende retomarmos também alguns dos pressupostos teórico- conceituais sobre os quais nos amparamos no desenvolvimento da presente pesquisa, já apresentados no Capítulo 2. Com base nos delineamentos marxianos, vimos que a ideologia, em concepção ampla do termo, pode ser encarada como uma forma de consciência social que tem implicações práticas, isto é, opera na realidade objetiva mediante diversas formas, regiões ou superestruturas ideológicas – moral, jurídico-política, religiosa, estética, filosófica, teórica, e assim por diante –, com o propósito de resolver os conflitos travados entre as classes e grupos sociais de uma formação social. Argumentamos ainda que, numa concepção restrita, as ideologias dominantes, em especial, têm dentre suas estratégias fundamentais, ou apresentam como conteúdos que lhes são mais característicos, os artifícios da mistificação, da falsidade, da distorção, da lógica das aparências. A partir de um enfoque crítico de burocracia, apoiamo-nos numa distinção entre burocratismo e burocracia, sustentando que esta última, enquanto sistema de dominação controlado por uma categoria social específica, está em relação íntima com a ideologia, seja porque apresenta-se não como centro de poder político das classes dominantes, mas como unidade que encarna o interesse geral, seja em razão de expressar uma ideologia da dominação que está alinhada à ideologia dominante capitalista, ou seja porque a burocracia utiliza-se do poder da ideologia para legitimar o seu poder burocrático, por meio de estratégias, práticas e discursos ideológicos. Em seguida, vimos que a gestão social nasce como proposta antitética à organização burocrática, numa perspectiva de tomada de decisão coletiva assentada nos pressupostos habermasianos idealizados da democracia deliberativa, da ação comunicacional, da ética discursiva, das pretensões de validade dos atos comunicativos e da esfera pública como comunidade ideal de discurso, os quais apontam para uma ideologia não-conflituosa dos desenvolvimentos sociais.

Considerando a realidade da esfera pública EBSERH/UFSC – em seu contexto, discursos, práticas, ações, interlocuções, mobilizações e articulações ali intercorridos entre diversos atores –, bem como os delineamentos teórico-conceituais desenvolvidos para a abordagem desses elementos empíricos do objeto in casu, a indagação central que conduz esta pesquisa é: Que ideologias, sejam em concepções amplas ou restritas, estão investidas nas inter-relações práticas e discursivas da burocracia e dos princípios deliberativos da gestão social no âmbito das deliberações e decisões intercorridas na esfera pública