Des relations financières équilibrées entre l’État et les collectivités territoriales 1 Les conséquences du décalage entre le versement du produit des impositions directes

locales aux collectivités territoriales et le recouvrement des impositions par l’État Le compte d’avances aux collectivités présente depuis sa création deux particularités pour les finances de l’État :

● L’État assume une charge de trésorerie pluriannuelle appelée « effet culot »

Le « culot » est le décalage entre le reversement aux collectivités locales de la totalité du produit millésimé émis en année N et le recouvrement des impôts émis qui s’effectue sur plusieurs années. En effet, s’agissant des impôts sur rôles, le compte d’avances offre une garantie de versement aux collectivités des produits émis dans l’année alors que le taux de recouvrement sur titres courants est très nettement inférieur à 100 %.

Le « culot » correspond comptablement aux restes à recouvrer par rapport aux rôles émis. Il inclut des montants de nature différente :

- des paiements effectués tardivement par les contribuables ;

- des admissions en non-valeurs sur les créances d’impôts directs locaux ;

- et des montants finalement pris en charge par l’État liés aux dégrèvements législatifs d’impôts directs locaux qui du fait de la mécanique de l’impôt ne peuvent être enregistrés en recettes l’année d’émission des rôles. La majeure partie de ce montant sera recouvrée dans les deux ans qui suivent.

La répétition du « culot » sur plusieurs années génère « l’effet culot ».

● L’État prend en charge les avances des collectivités au cours de la gestion infra-annuelle dénommée « effet profil »

En effet, alors que l’État verse chaque mois par douzièmes aux collectivités les recettes correspondant aux produits votés ou aux produits notifiés en début d’année s’agissant des impôts auto-liquidés, il ne recouvre les impôts locaux transitant par le compte d’avances qu’aux échéances fixées pour chaque impôt, essentiellement en mai, juin, septembre, octobre, novembre et décembre (cf. tableau ci-dessous).

Ce décalage constitue une charge financière supportée par l’État. Ce système d’avances dont bénéficient les collectivités territoriales leur permet ainsi d’amoindrir leurs coûts de trésorerie et de réduire leurs stocks de dettes.

Le graphique ci-après illustre, pour les années post-réforme de la fiscalité directe locale, le profil infra-annuel des recettes et des dépenses du compte d’avances : si le versement de la fiscalité aux collectivités s’effectue régulièrement tout au long de l’année, on constate que les recettes du compte d’avances progressent par paliers correspondants aux dates de versement des principaux acomptes.

Il en résulte que l’État fait l’avance de trésorerie aux collectivités territoriales assume le « culot » et « l’effet profil » afin de faciliter la trésorerie des collectivités territoriales et d’éviter un stock de dettes trop important.

Figure 52 : Profil infra-annuel recettes et dépenses post-réforme de la fiscalité directe locale

2.2 Le solde du compte d’avances aux collectivités territoriales

Le solde du compte d’avances est la différence entre les recettes correspondant aux recouvrements des titres (ou rôles) émis et des impôts auto-liquidés et les dépenses correspondant à l’émission des titres dont le montant total est garanti l’année même de leur émission par l’État au profit des collectivités locales et aux reversements correspondant aux impôts auto-liquidés.

Ainsi, lorsque le taux de recouvrement du titre courant (l’année même) s’améliore, le solde du compte d’avances est mécaniquement amélioré tout en diminuant « l’effet culot ». Pour autant, il n’est que transitoire et disparaît dès que le taux de recouvrement se stabilise.

Depuis la réforme de la fiscalité directe locale et la suppression de la taxe professionnelle (TP), le solde du compte d’avances est positif, sauf exception. Ce solde positif est composé de la taxe d’habitation (TH) et des taxes foncières sur les propriétés bâties (TFPB) et taxes foncières sur les propriétés bâties non bâties (TFPNB), de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) par compensation du transfert du revenu de solidarité active (RSA) aux départements et des nouvelles ressources post TP que sont la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), la cotisation foncière des entreprises (CFE), l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) et la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM).

La TH et les TF ont un solde positif grâce à la robustesse du taux de recouvrement de l’exercice courant et des exercices précédents tandis que la TICPE a un solde structurellement déficitaire du fait de l’activation de la garantie du droit à compensation car le produit des fractions de TICPE affectées au financement du RMI/RSA reste inférieur au droit à compensation des départements.

La CVAE qui fait partie des nouvelles ressources issues de la réforme de la taxe professionnelle, génère un solde structurellement positif. Et ce du fait d’une part, de l’accroissement tendanciel des recettes d’une année sur l’autre alors que les dépenses correspondent aux encaissements de l’année précédente et, d’autre part, de l’absence de contrepartie en dépense du compte d’avances des trop perçus de CVAE et des restitutions aux entreprises comptabilisés en recettes et reversés aux entreprises par le programme 201 « Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux » de la mission

« Remboursements et dégrèvements ».

Le graphique ci-dessous présente l’évolution du solde du compte d’avances :

Figure 53 : Solde du compte d’avances

Note : Les résultats 2010 sont complètement atypiques et ne peuvent être comparés aux résultats des autres années du fait de la suppression de la TP et de la mise en place des nouvelles ressources.

Le recouvrement de la fiscalité directe locale (FDL)

La quasi-totalité des titres émis au cours d’une année sont recouvrés sur plusieurs années au titre des rôles émis dans l’année, des titres précédents (l’année suivante), ou des titres antérieurs (toutes les autres années), avec un taux proche de 100 %. Compte tenu de ces taux de recouvrement, le solde du compte d’avances ne peut être excessivement déficitaire.

Toutefois, une partie des recettes du compte ne correspond pas à des encaissements réels. En effet, lorsque des rôles sont dégrevés (pour admission en non-valeur notamment), ils sont considérés comptablement comme une recette du compte d’avances (recette pour ordre) quand bien même l’État ne perçoit aucun paiement en contrepartie.

Une admission en non-valeur correspond à un acte de gestion en matière de recouvrement par lequel l’administration fiscale dégage le comptable public de sa responsabilité dans le recouvrement d’une créance fiscale pour laquelle toute action de recouvrement serait vaine (notamment lors d’une liquidation judiciaire d’une entreprise). La créance sur le Trésor demeure mais l’administration fiscale est déchargée de son recouvrement. Cette créance est en pratique apurée par la décision de non-valeur.

Ces recettes pour ordre du compte d’avances correspondent par ailleurs à une dépense du budget de l’État portée sur le programme 201 « Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux » de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

Les recettes du compte d’avances correspondent donc en pratique à l’ensemble des apurements opérés par voie de recettes réelles ou recettes pour ordre sur les titres suivis par les comptables chargés du recouvrement.

En définitive, le taux de recouvrement permet d’apprécier la rapidité avec laquelle l’administration fiscale recouvre les rôles émis plus que sa capacité à recouvrer l’ensemble de ces titres. Il permet donc notamment d’apprécier le moindre coût pour l’État en termes de trésorerie et d’avances aux collectivités locales.

Les relations financières entre l’État et les collectivités territoriales retracées par le compte d’avances se traduisent par un équilibre global :

- du point de vue de la trésorerie, l’État ne rémunère pas les dépôts de trésorerie des collectivités territoriales sur le compte de l’État à la Banque de France, alors même que les collectivités territoriales ont une obligation de dépôt de leur trésorerie à la Banque de France. En contrepartie, l’État supporte le coût de trésorerie issu du décalage calendaire, « l’effet profil » entre les recouvrements et les versements infra-annuels de l’État aux collectivités territoriales. Par conséquent, les avances de trésorerie sont un effort porté par l’État au profit des collectivités territoriales ;

- du point de vue du fonctionnement, les coûts pour l’État occasionnés par le recouvrement des impôts à destination des collectivités locales sont compensés sur la base d’un prélèvement complémentaire sur le contribuable au titre des frais d’assiette et de recouvrement et des frais de dégrèvements et de non-valeur. Ainsi, demeure à la charge de l’État, les frais occasionnés par les dégrèvements courants et les admissions en non-valeur intrinsèques au recouvrement de tout impôt, de même que toute erreur dans le calcul de l’impôt imputable au redevable ou à l’administration, toute réduction gracieuse de l’impôt ou apurement de créance par voie d’admission en non-valeur lorsque cette dernière est jugée irrécouvrable.