Radiolyse de l’eau sur PuO 2 : travaux issus du

Para melhor entendimento das questões relacionadas à capacidade técnica e a obsolescência instrumental da política urbana faz-se necessária a compreensão dos elementos que compõem o planejamento, que se constitui no pensar antes de agir, através de uma metodologia que permita propor objetivos, analisando e explicando as possibilidades, suas vantagens e desvantagens. Com a Constituição Federal de 1988, o planejamento deixou de atender meramente a vontade do governante, passando a ter caráter constitucional, por imposição legal, constituindo-se em mecanismo jurídico onde o administrador deve realizar a atividade governamental visando à realização de objetivos necessários a fim da consecução do desenvolvimento sob todos os seus aspectos, econômico, social, urbano, cultural, entre outros.

Particularmente sobre a política urbana, a Constituição Federal atribuiu ao Estado – a cada um dos entes federados - a função de planejar e gerir a cidade,

devendo as ações serem concentradas na promoção da função social da propriedade e no bem-estar de seus habitantes. O regime jurídico do planejamento urbanístico inclui o planejamento – ação da administração pública, pautada em leis, constituindo os planos urbanísticos – e a gestão urbana – que administra a situação. Assim, não é mais possível pensar numa política urbana baseada no improviso. Explanando sobre o significado de planejamento, Renato Clepf nos ensina:

O planejamento é a ferramenta para pensar e criar o futuro porque contribui com o modo de ver que ultrapassa as curvas do caminho e chega à fronteira da terra virgem ainda não-palmilhada e conquistada pelo homem. Essa visão ampla serve como suporte das decisões de cada dia: os pés no presente e o olhar no futuro. É, portanto uma ferramenta vital. Ou sabemos planejar ou estamos condenados à improvisação. “E a mão invisível que explora possibilidades em circunstâncias nas quais a ‘mão invisível” é incompetente, ou não existe. A confusão que se criou em torno do que seja planejamento é terrível e tem preço muito alto. (CLEPF, 2012)

Planejar é enumerar as futuras possibilidades, sem limitar-se às possibilidades verificadas no presente; em vez de aceitar de forma passiva as possibilidades advindas como consequências dos atos pretéritos, deve-se buscar criar um novo futuro. O planejamento deve ser pautado de um sentido democrático, sem necessariamente impor valores previamente estabelecidos. O problema é que a gestão pública, em regra, não demanda por planejamento, pois os planos não são baseados naquilo que efetivamente deverá ser realizado, acabando por ser realizado o que não foi planejado, de forma improvisada, por muitas vezes em caráter emergencial, até porque nas práticas de governo não há uma cultura de cobrança das promessas eleitorais, dos resultados a serem alcançados, o que favorece a improvisação. As consequências são óbvias, só aumentam os problemas não resolvidos, a percepção de incapacidade dos sistemas de governo, sendo certo de que se fossem praticadas as ferramentas disponibilizadas pelo planejamento a administração pública poderia ser muito melhor, mais eficaz e eficiente.

Em entrevista realizada por Franco Huertas (Idem) sobre o que é planejamento, o economista chileno Carlos Matus relata de forma primorosa o motivo da manutenção da improvisação na gestão pública, do oportunismo, em detrimento do planejamento como instrumento para realização de um sério desenvolvimento dos sistemas direcionais, o qual exige treinamento e conhecimentos técnicos específicos:

A improvisação reforça o ego do homem prático que vê nos métodos de planejamento uma ameaça a seu poder e a seu prestígio, ou uma ferramenta um tanto infantil e inocente. Em contrapartida, o planejamento, inclusive o tradicional, exige conhecimento especializado. A improvisação é a prática natural nos partidos políticos e esses partidos são os que preenchem as principais posições de poder no governo. Portanto, a improvisação está a favor da corrente dos fatos e o planejamento implica uma mudança no estilo de fazer política e de governo. (Idem)

É certo que nas duas últimas décadas a gestão pública tem buscado utilizar métodos de planejamento, mas o problema está nos objetivos traçados, que buscam mais viabilizar as cidades para atração de investimentos, objetivando o chamado marketing das cidades, do que torná-las mais qualificadas ao bem estar de seus habitantes. Nesse contexto, a abordagem de Carlos Matus sobre planejamento e estratégias políticas é devidamente oportuna a fim de análise da gestão pública.

O chileno Carlos Matus foi um dos principais pensadores do planejamento estratégico governamental, das estratégias políticas. Enquanto era Ministro da Economia do Governo Allende, em 1973, desenvolveu a proposta do planejamento estratégico situacional, em detrimento do planejamento tradicional ou normativo, diante de sua larga experiência como administrador público e consultor do Instituto Latino Americano de Planejamento Econômico e Social (ILPES/CEPAL). Analisando o planejamento tradicional ou normativo, Matus apresenta crítica a seis de seus pressupostos de elaboração:

1- o sujeito e o objeto planejado são independentes; 2- existe apenas uma verdade para o diagnóstico;

3- o objeto planejado contém atores com comportamento previsíveis; 4- o poder não é um recurso escasso;

5- o planejamento tem por referência o desenho de um contexto previsível;

6- o plano refere-se a um conjunto de objetivos próprios e a situação final é conhecida. (SILVA; NIERO; MAZZALI, 2009)

No planejamento tradicional, os objetivos dos planos são definidos considerando que deverão ser cumpridos estritamente, sem considerar a possibilidade de futuras mudanças na atual situação utilizada como embasamento para determinação dos objetivos. Diante dessa limitação imposta pelo planejamento tradicional à gestão pública, Matus adverte:

(...) planejar é tentar submeter o curso dos acontecimentos à vontade humana, não deixar que nos levem e devemos tratar de ser condutores de nosso próprio futuro, trata-se de uma reflexão pela qual o administrador público não pode planejar isoladamente, esta se referindo a um processo social, no qual realiza um ato de reflexão, que deve ser coletivo, ou seja, planeja quem deve atuar como indutor do projeto. (MATUS, 1993, p. 13)

Assim, em contraponto às críticas impostas aos pressupostos do planejamento tradicional, Matus passa a propor seis pressupostos ao planejamento estratégico:

1- o ator que planeja não tem assegurada sua capacidade de controlar a realidade, porque isso dependerá da ação de outros atores;

2- existe mais de uma explicação para a realidade, em função dos vários atores;

3- vários atores sociais enfrentam-se, com objetivos conflitantes; 4- o poder é escasso e o planejamento deve sistematizar o cálculo político e centrar sua atenção na conjuntura;

5- a incerteza é predominante;

6- o governante lida com problemas no tempo, e com solução aberta à criação e ao conflito. (SILVA; NIERO; MAZZALI, 2009)

Diante desses apontamentos sobre os pressupostos ao planejamento estratégico, é salutar destacar os quatro pontos facilitadores de sua realização:

a) deve existir uma ação deliberada para construir o futuro ou influir sobre o futuro;

b) o planejamento e seu sucesso não é um ato solitário, mas envolve o comprometimento do conjunto de agentes que atuam na condução do processo;

c) o planejamento não é algo estático, ele se transforma em virtude dos fatos;

d) o planejamento estratégico permite o equilíbrio de uma organização e propicia definir a sua trajetória a longo prazo. (Idem) Para Matus no processo de planejamento é evidente a ideia de conflitos, que busca se contrapor à possibilidade de mudança, devido a diferenças de visões e opiniões entre os indivíduos, “que podem aceitar a nossa proposta de futuro no todo ou em parte, ou simplesmente recusar esta possibilidade” (MATUS, 1993, p. 14). Estando o planejamento ligado a mudanças, é inegável a ocorrência de conflitos, principalmente quando aplicado na administração pública, pelo fato de, por um lado, envolver diversos atores com interesses, por muitas vezes, antagônicos e, de outro lado, a definição de prioridades, que nem sempre atende os interesses de

todos os atores envolvidos. “Em outras palavras, planejar implica na identificação dos agentes interessados, além da definição de mecanismos de articulação dos mesmos, visando à consecução de objetivos e a estratégia (forma) de alcançá-los” (SILVA; NIERO; MAZZALI, 2009).

Seguindo o planejamento estratégico situacional (PES), o governo deveria estabelecer um plano a fim de estabelecer a direção a seguir, seus objetivos, recursos, competências, meios de implementação, traçando um liame entre a política e a gestão pública. Conforme Matus, trata-se de um instrumento que “busca tratar dos problemas de transformação social e deve ser aplicada de forma sistemática e com rigor no acompanhamento das ações pré-definidas, além de considerar os agentes que atuam por vezes em cooperação ou em conflito” (MATUS, 1996a, p. 22).

Matus demonstra o ambiente do gestor público sob três vértices de um triângulo que devem se encontrar sempre em articulação: no primeiro vértice há o projeto de governo ou o plano, que apresenta a direção a seguir; o segundo vértice coloca a capacidade de governo, a sua competência técnica e os recursos financeiros previstos; no terceiro vértice há a governabilidade, a capacidade de articulação entre os atores envolvidos. Atendendo essa articulação entre os vértices, o planejamento estratégico situacional possibilita:

a) decidir e atuar de forma efetiva;

b) alterar metas e objetivos no curso da implantação, pois a intervenção governamental não é homogênea ou permanente, mas se altera ao longo do tempo, de acordo com as situações conjunturais que se apresentam;

c) administrar conflitos, permitindo a convergência de interesses em prol de um objetivo comum e propõe transformar o plano em realidade, assim, planejamento e ação são inseparáveis. (Idem) O planejamento estratégico situacional capacita o governo para atender a sua função de transformação da realidade, organizando suas ações através de metas flexíveis, considerando a complexidade da diversidade dos atores e dos problemas a serem transpostos, realizando revisões constantes no plano, diante das modificações introduzidas no cenário.

A seleção da agenda do governante constrói de antemão a possibilidade do manejo inteligente dos três cintos de governo. Se o governante improvisa, com base em sua experiência e arte, apenas

por acaso conseguirá um ajuste compensatório dos três cintos. Ao contrário, o planejamento estratégico público moderno, a principal ferramenta do governante, permite manejar e monitorar os resultados obtidos pelo governo e realizar o cálculo de previsão sobre o manejo dos três cintos. (MATUS, 1996c)

O planejamento estratégico situacional busca a governabilidade através de objetivos claros, com um sistema coordenado de programas, projetos e ações, além da articulação entre os diversos atores, viabilizando a administração dos conflitos. “Uma estrutura de governo integrada e articulada com o plano constitui um território propício para uma gestão sem improvisos” (SILVA; NIERO; MAZZALI, 2009). Nesse mesmo sentido aduz Matus:

A governabilidade do sistema não é indiferente à capacidade de governo nem à profundidade das mudanças pretendidas pelo projeto de governo (triângulo de governo). As relações de força políticas e econômicas, internas e externas, geradas em torno da equipe de governo e de seu projeto, explicam o balanço da governabilidade. (MATUS, 1996c)

A governabilidade depende de ações capazes de articular os diversos atores envolvidos, de forma a amenizar as diversidades e os conflitos, possibilitando o envolvimento de todos na elaboração e execução do plano, sendo o planejamento estratégico situacional instrumento de articulação entre as políticas e os atores, na busca de uma gestão pública mais eficiente.