commerciales restrictives et leurs conséquences éventuelles sur les enfants dont la protection est recherchée au moyen de ces mesures. Il s'agit d'une recherche s u r les implications sociales et économiques du recours aux sanctions commer-ciales pour assurer le respect de la Convention OIT 182. La démarche, qui est éminemment prospective, prend la forme d'une étude de cas portant sur un secteur productif de biens destinés à l'exportation, qui n'a jamais connu dans les faits de sanctions commerciales, soit la production floricole en Equa-teur. Ce secteur est, en effet, caractérisé par la participation d'enfants en situation de travail dangereux au processus de
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production de fleurs, Fun des principaux produits d'exporta-tion de l'Equateur4 7. É t a n t donné qu'il s'agit d'une recherche de type exploratoire, son objectif n'est pas d'arriver à des conclusions fermes quant aux questions susmentionnées. Il s'agit plutôt, d'une part, de déceler les effets potentiellement bénéfiques ou nuisibles que les mesures commerciales restric-tives pourraient avoir s u r les enfants exploités et, d'autre part, d'évaluer la contribution des sanctions commerciales à la solution du problème. Autrement dit, nous tentons d'anti-ciper l'écart entre les effets initialement prévus (effets béné-fiques) d e s sa n c tio n s e t ceux qui p o u r r a i e n t f i n a l e m e n t résulter de leur application (effets pervers)4 8. L'analyse des effets bénéfiques nous p e r m e t p r é c i s é m e n t d'évaluer l a contribution de la mesure à l'atteinte de l'objectif poursuivi du point de vue de l'article XX (b) du GATT.
34. Ceci étant, afin de mieux apprécier la contribution des mesures restrictives du commerce à l'objectif d'éradication du travail dangereux des enfants, nous devons tenter d'établir si le non-respect de la Convention OIT 182 découle d'un com-p o r t e m e n t délibéré du gouvernement équatorien com-pouvant être influencé par les sanctions commerciales. Dans ce but, nous considérons pertinent de nous appuyer s u r les idées avancées par Chayes et Chayes sur les causes qui, à leur avis, expliquent le non-respect des traités internationaux, notam-ment de ceux concernant les droits de l'homme, catégorie à laquelle appartient la Convention OIT 182. Selon Chayes et
47. FUNDACIÔN SALUD, AMBIENTE Y DESARROLLO, FUNSAD, Linea de base para
la prevention y eliminaciôn progresiua del trabajo infantil en la floricultura en los cantones de Cayambe y Pedro Moncayo, Ecuador, Lima, 2002, p. 112-116, en ligne:
<http://white.oit.org.pe/ipec/documentos/lb_flores_final.pdf> (consulté le 3 février 2011); F. VlLLANUEVA, p r é c , note 7, p. 313 et suiv.
48. Du point de vue méthodologique, la démarche retenue est celle de l'étude de cas fondée sur une approche méthodologique de type qualitatif. Notre travail de terrain comprend 32 entrevues réalisées entre janvier et octobre 2008, principale-ment en Equateur, auprès de spécialistes et de fonctionnaires possédant des exper-tises qui concernent le travail des enfants, la santé et la sécurité a u travail, le droit du travail, le monde r u r a l équatorien, le commerce international, les relations canado-équatoriennes et les administrations du travail de l'Equateur et du Canada.
Cette partie de la thèse s'appuie également sur des sources de nature documentaire, notamment d'autres études relatives au travail des enfants en Equateur et, plus par-ticulièrement, dans le secteur floricole. Puisque les propos de nos répondants portent sur une situation hypothétique, une grande prudence s'impose dans la formulation de toute généralisation fondée sur nos résultats.
VlLLANUEVA La n é c e s s i t é d e s s a n c t i o n s et le travail infantile 615
Chayes, ceux qui adhèrent à une approche de nature réaliste, du point de vue de la théorie des relations internationales, ont tendance à expliquer le respect ou le non-respect d'un traité comme étant une conséquence du calcul des coûts et des bénéfices qui se rapportent à leur mise en œuvre, et ce, du point de vue de l'État qui l'a ratifié. Selon les t e n a n t s du réalisme, le non-respect d'un traité serait le fruit d'une déci-sion préméditée et délibérée4 9. Toutefois, Chayes et Chayes démontrent que la pratique des E t a t s révèle que de telles situations sont plutôt exceptionnelles. En effet, selon ces auteurs, l'histoire des relations internationales va à l'encontre de la généralisation des idées de la position réaliste puisque, dans les faits, le non-respect d'un traité est r a r e m e n t une conséquence d'une décision calculée50. Chayes et Chayes ont retenu trois facteurs qui, à leur avis, expliqueraient mieux le non-respect des traités internationaux : l'ambiguïté et l'indé-termination des termes du traité; des limites concernant la capacité des parties à s'acquitter de leurs obligations; et la dimension temporaire des changements sociaux, économiques et politiques envisagés par le traité5 1.
35. Nous sommes d'avis que deux des catégories des facteurs répertoriés par Chayes et Chayes expliquent en grande partie les difficultés associées à la mise en œuvre de la Convention OIT 182 dans le cas équatorien, en général, et celui du sec-teur floricole de ce pays, en particulier, et ce, à la lumière des renseignements recueillis lors de la réalisation de notre étude de cas. Il s'agit, en premier lieu, de la dimension temporaire des changements sociaux, économiques et politiques envi-sagés par le traité et, en deuxième lieu, des limites touchant la capacité des parties de s'acquitter de leurs obligations.
Pour cette raison, avant d'entamer l'analyse des raisons qui expliqueraient le non-respect de la Convention OIT 182 par
49. Chayes et Chayes reconnaissent que parmi les cas les plus graves de non-respect d'un traité, il est possible de trouver des situations où ce calcul rationnel sous-tend la décision de l'État transgresseur. Il en est ainsi, selon ces auteurs, de l'invasion du Koweït par l'Irak ou de l'opposition de la Corée du Nord aux inspections de la p a r t de l'Agence i n t e r n a t i o n a l e de l'énergie atomique. Abram CHAYES et Antonia H a n d l e r CHAYES, The New Sovereignty. Compliance with International Regulatory Agreements, Cambridge et Londres, Harvard University Press, 1995, p. 9.
50. Id., p. 10.
51. Id.
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l'État équatorien, il convient de préciser davantage les deux catégories r é p e r t o r i é e s p a r C h a y e s et C h a y e s que nous venons de citer.
36. Pour ce qui est de la dimension temporaire des change-ments sociaux, économiques et politiques envisagés par cer-tains traités internationaux, Chayes et Chayes avancent que ces changements ont lieu de manière progressive et s'étalent sur une longue période de temps. D'après Chayes et Chayes, on doit s'attendre à la présence d'une période de transition à la suite de la ratification d'un traité. Ceci est d'autant plus vrai dans le cas des traités en matière des droits de l'homme.
Aux dires de Chayes et Chayes, malgré l'acceptation univer-selle de ces normes, leur ancrage dans un contexte national particulier peut prendre du temps si elles sont en contradic-tion avec des coutumes locales, la culture ou le type de gou-vernement. Selon ces auteurs, les instruments de protection des droits de l'homme ont été conçus en vue d'enclencher un processus qui s'étalera sur une longue période et au bout duquel, idéalement, les objectifs qu'ils poursuivent devraient être atteints5 2.
37. En ce qui concerne la question des limites touchant la capacité des p a r t i e s de s ' a c q u i t t e r de l e u r s obligations, Chayes et Chayes constatent que cet enjeu a p p a r a î t avec force dans le cas des traités dont les effets réglementaires concernent les activités des particuliers. Certes, l'Etat ayant ratifié le traité est responsable d'adopter la législation néces-saire pour assurer la mise en œuvre du traité à l'intérieur de ses frontières. Toutefois, aux dires de Chayes et Chayes, l'impact que le traité aura finalement sur le comportement des particuliers dépendra d'un ensemble complexe de fac-t e u r s . Cela p o u r r a i fac-t demander, p a r exemple, des efforfac-ts i m p o r t a n t s en vue de l'application de la législation qui réglemente les modalités d'application du traité à l'échelle nationale. Selon Chayes et Chayes, mise à p a r t la volonté politique, la construction d'une structure de mise en œuvre efficace d'un traité sur le plan interne n'est pas une tâche simple ou mécanique. En effet, cela peut demander des capa-cités particulières de n a t u r e technique, bureaucratique ou
52. M, p. 15-17.
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financière, qui font généralement défaut dans le cas des pays en voie de développement53.
38. Nous débuterons notre analyse du cas équatorien par le premier des facteurs mentionnés, c'est-à-dire le caractère pro-gressif des changements socio-économiques dont la Conven-tion OIT 182 est porteuse, notamment l'éradicaConven-tion du travail dangereux des enfants. Tel que nous avons eu l'occasion de le constater, le problème du travail des enfants est expliqué par une conjonction de facteurs, principalement de nature socio-économique54. Ainsi, la pauvreté est reconnue par la grande majorité de nos répondants comme la cause principale à la base du problème du travail des enfants dans le secteur flori-cole équatorien. Il s'agit d'un problème de nature structurelle qui date de la période coloniale et qui concerne le monde rural de l'Equateur. Ce sont les faibles revenus des familles des enfants qui sont à l'origine de leur décision de travailler dans le secteur floricole55. Outre la problématique de la pauvreté, nos sources mettent en relief un problème de n a t u r e cultu-relle qui présenterait deux facettes. D'un côté, ils constatent l'existence d'une vision favorable du travail des enfants d'ori-gine andine. En effet, il semble que dans le monde rural équa-torien, le travail est perçu, d'une certaine façon, comme une voie de passage vers l'âge adulte et un moyen de responsabili-sation des individus. D'un autre côté, à la suite de l'implanta-tion des modes de consommal'implanta-tion de n a t u r e capitaliste, le travail est considéré par les enfants comme un moyen per-mettant d'accéder à des biens matériels qui sont associés à un statut social élevé56.
39. Ces facteurs socio-économiques constituent un obstacle qui semble difficile à surmonter à court terme. En effet, par rapport à la question de la pauvreté, force est de constater qu'elle n'affecte pas de manière exclusive les habitants des régions floricoles, mais l'ensemble du pays. Nous ne sommes pas en m e s u r e d'établir d a n s le p r é s e n t article de quelle façon se réglera ce problème. Une chose est certaine, la pau-vreté ne disparaîtra pas à court terme. Il en va de même des
53. M , p. 13 et 14.
54. F. VlLLANUEVA, prée., note 7, p. 289-313.
55. Id., p. 290-296.
56. M , p. 301-308.
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facteurs de n a t u r e culturelle. Si les vertus du travail sont bien ancrées d a n s le système de v a l e u r s des familles des zones rurales, il devient très difficile de persuader les chefs de ménage des aspects négatifs liés à la participation des enfants à la production floricole. À cela, il faut ajouter le regard indifférent de l'ensemble de la société équatorienne à l'égard du travail des enfants, ce qui explique, entre autres, que cette question ne soit pas considérée comme étant priori-taire par le gouvernement5 7.
40. Par rapport à la question de la capacité de l'État à s'acquitter de ses obligations qui découlent de la Convention OIT 182, il semble, selon nos sources, y avoir de graves pro-blèmes. Ainsi, les données relatives à la gouvernance con-c e r n a n t l ' E q u a t e u r m e t t e n t en évidencon-ce que, de m a n i è r e générale et non seulement dans le domaine du droit du tra-vail, l'Etat équatorien a du mal à affirmer son autorité. Tout d'abord, la s t r u c t u r e étatique équatorienne et le fonction-nement de l'administration publique ont été sérieusement touchés par l'instabilité politique que ce pays a connue ces dernières années5 8. De plus, l'Equateur rencontre de graves difficultés dans la mise en œuvre de ses politiques publiques et dans l'application des lois auprès de sa population5 9. La corruption est aussi signalée comme une problématique pré-occupante6 0. Par ailleurs, la confiance des citoyens dans le
57. Id., p. 304.
58. Id., p. 272 et 273, 357, 367, 370 et 376. Selon Fontaine, «l'instabilité est demeurée la principale caractéristique de la vie politique et institutionnelle du pays.
En effet, entre [...] [1979 et 2006], l'Equateur a connu onze présidents de la Répu-blique, ce qui porte la durée moyenne du mandat du chef de l'exécutif à deux ans, au cours de ses vingt-sept années. En outre [...] le système politique a fait l'objet de mul-tiples ajustements affectant les relations entre le législatif, l'exécutif et le judiciaire, la durée des mandats, [...], etc. À trois reprises, ces changements ont fait suite à des mobilisations populaires interrompant le mandat présidentiel. En cinq occasions, ils se sont accompagnés de consultations directes ou de référendums [...] (1986, 1994, 1995, 1997 et 2006). Enfin, dans deux cas, ils ont conduit à la réforme de la constitu-tion (1996 et 2008)»; Guillaume FONTAINE, « E q u a t e u r : de l'impossible réforme poli-tique à la révolution citoyenne », dans Georges COUFFIGNAL (dir.), Amérique Latine.
Une Amérique Latine toujours plus diverse, Paris, IHEAL et La Documentation Française, 2010, p. 63, à la page 64.
59. F. VlLLANUEVA, p r é c , note 7, p. 273-276.
60. Mitchell SELIGSON et Francesca RECANATINI, « Gobernabilidad y corrup-ciôn», dans Vincente FRETES-ClBlLIS, Marcelo GlUGALE et José LOPEZ-CALIX (dir.), Ecuador. Una agenda econômica y social del nuevo milenio, Bogota, The World Bank-Alfaomega Colombiana S.A., 2003, p. 339, à la page 340.
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système juridique et la mesure dans laquelle ils respectent les règles de droit sont vraiment faibles61. Il s'agit d'une ques-tion à l a q u e l l e le dro i t du t r a v a i l é q u a t o r i e n n ' e s t p a s étranger. Ainsi, selon Vos, en Equateur « compliance to labour laws is low, even in the modern sector »62.
4 1 . Du côté des politiques publiques relatives à l'éradication du travail des enfants, y compris ses pires formes, nos répon-dants font état de l'absence d'une approche systémique et de diverses mesures qui manquent de cohérence entre elles63. À cela, il faut ajouter l'effet déstabilisant de la succession de p l u s i e u r s g o u v e r n e m e n t s s u r u n e courte période, lequel entraîne non seulement un changement en matière de poli-tiques, mais aussi sur le plan des fonctionnaires appelés à les appliquer64. Nos répondants constatent que le poids des orga-nismes chargés de la mise en œuvre des politiques qui nous occupent n'est pas vraiment important par rapport à d'autres o r g a n i s m e s de l ' a d m i n i s t r a t i o n g o u v e r n e m e n t a l e é q u a -torienne, d'où les r e m a r q u e s c o n c e r n a n t u n e absence de leadership dans le domaine de la protection des enfants6 5. En même temps, les experts interrogés m e t t e n t en évidence l'insuffisance, en ce qui a t r a i t à leur couverture et leur qualité, des programmes sociaux conçus pour répondre aux besoins économiques des strates les plus pauvres de la popu-lation équatorienne6 6.
42. Les problèmes qui touchent le fonctionnement de l'Etat équatorien sont aussi présents dans un secteur clé pour l'éra-dication du travail des enfants, c'est-à-dire celui de l'éduca-tion publique. Ainsi, nos sources révèlent que les enfants du
61. F. VlLLANUEVA, préc., note 7, p. 273-275.
62. Rob Vos, Economie Liberalization, Adjustment, Distribution and Poverty in Ecuador, La Haye, I n s t i t u t e of Social Studies, 2000, p. 4 1 , en ligne : <http://
publishing.eur.nl/ir/repub/asset/19056/wp31 l.pdf> (consulté le 12 mars 2011).
63. F. VlLLANUEVA, p r é c , note 7, p. 352-364.
64. Id.
65. F. VlLLANUEVA, p r é c , note 7, p. 357.
66. Id., p. 362 et 363. Selon Dulitzky, le réseau d'assistance sociale équatorien n'atteint pas toujours les personnes qui ont le plus besoin d'une aide de l'État, et ce, à cause de son manque de souplesse, de l'absence d'objectifs clairs, du chevauche-ment des compétences des institutions responsables et de la présence de bases de données défectueuses servant à identifier les bénéficiaires des programmes; Daniel DULITZKY, « La red de asistencia social », dans V. FRÈTES, M. GlUGALE et J. LOPEZ-CALIX (dir.), p r é c , note 60, p. 261, à la page 261.
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monde rural équatorien n'ont pas accès à une éducation de bonne qualité, soit à cause de la piètre qualité des enseigne-ments reçus, soit tout simplement parce que certaines régions sont dépourvues d'écoles. De ce fait, le travail se présente aux yeux des enfants, et de leurs parents, comme une alternative à une éducation scolaire défaillante qui n'assure pas l'avance-ment social ou, dans le pire des scénarios, comme un subs-titut à l'inactivité totale, laquelle est un luxe que les paysans équatoriens ne peuvent pas se permettre6 7. La mise en œuvre de la Convention OIT 182 est ainsi confrontée à l'incapacité de l'État équatorien d'offrir des alternatives qui se présentent comme étant rationnelles aux yeux de la population affectée par le problème du travail des enfants. Mettre en place un système éducatif de bonne qualité qui soit accessible à tous apparaît comme une mesure indispensable pour éradiquer le travail des enfants6 8. Les transformations dont l'éducation publique en Equateur a besoin requièrent un long processus qui exige, notamment, le retour des enseignants à l'université pour améliorer leurs compétences, ainsi que d'importants investissements en vue de développer l'infrastructure éduca-tive dans les zones rurales6 9.
43. Un autre domaine clé, dans lequel les capacités de l'Etat équatorien de mettre en œuvre la Convention OIT 182 sont limitées, est celui de l'inspection du travail. Nous devons, tout d'abord, rappeler que l'accès aux tribunaux de justice semble limité à cause des coûts associés aux services des avocats, ce qui place, dans les faits, les services d'inspection comme la première et la dernière ligne de défense des enfants contre des situations de travail dangereux. Encore une fois, nos sources révèlent que le ministère du Travail et de l'Emploi de l ' E q u a t e u r n'échappe p a s aux problèmes qui touchent l'ensemble de la s t r u c t u r e g o u v e r n e m e n t a l e , n o t a m m e n t l'instabilité, la corruption et l'absence de moyens matériels et de ressources humaines nécessaires, et ce, malgré la création
67. F. VlLLANUEVA, p r é c , note 7, p. 296-301.
68. Cela est reconnu par des auteurs comme Noguchi, selon qui « advances in the right to education therefore cannot but go hand in hand with the elimination of child labour », Yoshie NOGUCHI, « ILO Convention N° 182 on the Worst Forms of Child Labor and the Convention on the Rights of the Child », (2002) 10 Infl J. Child Rts. 355, 362.
69. F. VlLLANUEVA, p r é c , note 7, p. 296-301.
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d'un corps d'inspecteurs spécialisés en matière de travail des enfants7 0. Ces problèmes qui nuisent au bon fonctionnement des services d'inspection sont recensés comme contribuant signifïcativement au non-respect de la législation interdisant le travail dangereux des enfants d a n s le secteur floricole équatorien7 1.
44. Bref, le travail des enfants dans le secteur floricole équa-torien est un problème d'une grande complexité. En effet, il découle de causes de nature structurelle, comme celles de la pauvreté, de la présence d'un système éducatif défaillant ou de la faiblesse institutionnelle de l'Etat équatorien. De ce fait, la mise en œuvre de la Convention OIT 182 se heurte à des limites quant à la capacité de l'Equateur de s'acquitter de ses obligations en matière d'éradication du travail dangereux, ainsi qu'au caractère progressif des changements sociaux, économiques et politiques qui se révèlent nécessaires pour assurer la pleine efficacité de la Convention OIT 182. Dès lors, on peut se demander quelle serait la contribution effec-tive des sanctions commerciales dans le cas analysé? Puisque la Convention OIT 182 agit sur la manière dont les rapports socio-économiques et politiques sont organisés en Equateur, il faut s'attendre à ce que le processus d'éradication du travail dangereux soit de nature progressive. Il en va de même pour ce qui est des limites touchant la capacité de l'Etat équato-rien. Il serait inapproprié de comparer, par exemple, l'incapa-cité équatorienne de régler un problème de n a t u r e sociale avec le refus d'un E t a t d'interdire la production d'armes bac-tériologiques sur son territoire ou d'arrêter un programme d'enrichissement de l'uranium. D ' a u t a n t plus que le pro-blème détecté en Equateur se présente comme la somme de
70. / d , p. 364, 379 et 380.
71. En fait, les dysfonctionnements des institutions de l'État équatorien char-gées d'assurer la mise en œuvre de la législation visant la protection des enfants au travail ne constituent pas un cas isolé en Amérique Latine. Selon Bensusân, plusieurs études démontrent qu'en Amérique Latine, « [al further important impinging on the capacity of labour law to protect workers is the weakness of the mechanisms and actors with a responsibility in the enforcement of labour law », Graciela BENSUSAN, « Labour Law in Latin America. The Gap Between Norms and
71. En fait, les dysfonctionnements des institutions de l'État équatorien char-gées d'assurer la mise en œuvre de la législation visant la protection des enfants au travail ne constituent pas un cas isolé en Amérique Latine. Selon Bensusân, plusieurs études démontrent qu'en Amérique Latine, « [al further important impinging on the capacity of labour law to protect workers is the weakness of the mechanisms and actors with a responsibility in the enforcement of labour law », Graciela BENSUSAN, « Labour Law in Latin America. The Gap Between Norms and