M. le président. Sur les articles du texte élaboré par la commission mixte paritaire, je ne suis saisi d’aucun amende-ment.
Quelqu’un demande-t-il la parole sur l’un de ces articles ?
…
Le vote est réservé.
Vote sur l’ensemble
M. le président. Conformément à l’article 42, alinéa 12, du règlement, je vais mettre aux voix l’ensemble de la proposi-tion de loi dans la rédacproposi-tion résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire.
Personne ne demande la parole ?…
Je mets aux voix, dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire, l’ensemble de la proposition de loi visant à encadrer le démarchage télépho-nique et à lutter contre les appels frauduleux.
(La proposition de loi est adoptée.)
7
RÈGLEMENT DU BUDGET ET APPROBATION DES COMPTES DE 2019
Rejet d’un projet de loi
M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2019 (projet no 505, rapport no 528).
Candidatures à une éventuelle commission mixte paritaire
M. le président. J’informe le Sénat que des candidatures pour siéger au sein de l’éventuelle commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion de ce projet de loi ont été publiées.
Ces candidatures seront ratifiées si la présidence n’a pas reçu d’opposition dans le délai d’une heure prévu par le règlement.
Discussion générale
M. le président. Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre délégué. (Applaudissements sur les travées du groupe LaREM.)
M. Alain Griset, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des petites et moyennes entreprises. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, c’est pour moi une grande émotion que d’intervenir devant vous pour la première fois depuis ma nomination.
Le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2019 qui va être débattu peut paraître éloigné de la situation financière actuelle de la France.
M. Philippe Dallier. Un peu, oui ! (Sourires sur les travées du groupe Les Républicains.)
M. Alain Griset, ministre délégué. Vous le savez, la présen-tation d’un projet de loi de règlement est néanmoins un moment important dans notre vie démocratique, d’autant plus que la sincérisation du budget a été confortée et que la transparence financière a été réaffirmée.
Ce projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2019 s’inscrit dans la trajectoire de redressement des comptes publics que nous avons commencée en 2017, dès l’arrivée au pouvoir du Président de la République. Notre dépense publique a diminué de près d’un point de PIB entre 2017 et 2019, passant de 55 % à 54,1 %, ce qui représente une économie de 20 milliards d’euros réalisée par le Gouvernement.
Conformément à nos engagements, au total, 1 milliard d’euros d’économies a été enregistré par rapport à l’objectif de dépenses fixé dans le projet de loi initial. Cet effort est d’autant plus important qu’il a été accompli malgré les mesures d’urgence économiques et sociales prises après le grand débat, annoncé par le Président de la République.
L’examen d’un tel texte constitue, chaque année, une étape importante dans le contrôle de l’action gouvernementale par le Parlement. De nouveau, le projet de loi est marqué par la sincérité de la budgétisation du Gouvernement. Je tiens à remercier les services de la direction du budget et de la direction générale des finances publiques, mais également les directeurs de programme eux-mêmes, de leur travail et de leur respect des autorisations parlementaires. Je souhaite souligner tout particulièrement le respect de la sincérité des comptes de l’année 2019.
Cette sincérité tient en partie à la qualité des budgétisations initiales, notamment celles des dépenses obligatoires. Si des dépassements minimes restent présents, les prévisions relatives à la masse salariale ont globalement été respectées.
C’est le cas pour la mission « Sécurité », qui représente 154 millions d’euros, au titre du financement du protocole d’accord avec les organisations syndicales de la police natio-nale signé le 19 décembre 2018 pour rétribuer l’engagement
des forces de l’ordre, en particulier lors de la crise des « gilets jaunes », et du paiement d’une partie des heures supplémen-taires accumulées au cours des exercices budgésupplémen-taires précé-dents.
Le Gouvernement s’y était engagé, la sincérité a été placée au cœur de notre budget.
La sincérité budgétaire de ce projet de loi aboutit ainsi à la diminution à 3 % du niveau de la mise en réserve, lequel était de 8 % avant 2017. Cela résulte d’une gestion de meilleure qualité, affinée, puisque les 3 % sont appliqués sur les vrais crédits que nous aurions pu annuler. Il convient donc de souligner qu’une très grande majorité des annulations, en loi de finances rectificative, ont porté sur les crédits mis en réserve.
Le niveau des reports de crédits est à son plus bas depuis 2006 et s’établit désormais à 1,9 milliard d’euros dans le budget général. C’est un record en matière de gestion. C’est le résultat de notre engagement en faveur de la sincérité de la budgétisation, cap que nous nous sommes fixé en 2017. Les effets vertueux de la sincérité budgétaire ont d’ailleurs été rappelés par la Cour des comptes à de nombreuses reprises.
Pour la deuxième fois depuis plus de trente ans, le Gouver-nement a évité de procéder à l’ouverture et à l’annulation de décrets d’avance de crédits qui nient l’autorisation parlemen-taire.
Ce projet de loi montre également l’attachement du Gouvernement, quelles que soient les divergences entre nous, à rester fidèle et attaché à l’autorisation parlementaire.
J’en viens au calendrier budgétaire. L’anticipation de la loi de finances rectificative de fin d’année, adoptée le 26 novembre et promulguée le 2 décembre 2019, a permis de fixer sereinement le schéma de fin de gestion et de donner une plus grande visibilité à l’ensemble des gestionnaires de l’État.
Cette loi de finances rectificative n’a comporté, pour la deuxième fois, aucune disposition fiscale, comme l’a souhaité le Gouvernement. Nous avons fait le choix de préserver les ménages et les entreprises, en assurant une stabilité fiscale, voire une baisse, avec l’impôt sur le revenu.
Ce budget était également ambitieux.
Dans ce projet de loi de règlement, la priorité a été donnée aux dépenses d’investissement. Celles-ci ont augmenté de 5 % entre 2018 et 2019 et de 12 % depuis 2017.
L’exécution du budget 2019 met l’accent sur le soutien au pouvoir d’achat et l’incitation au travail, notamment avec la hausse de la prime d’activité.
L’accent a également été mis sur le domaine régalien, en particulier les forces armées, avec une loi de programmation militaire appliquée conformément aux orientations votées par le Parlement, le soutien à la transition écologique, qui augmente fortement pour atteindre 1,7 milliard d’euros, afin d’aider au financement de l’Agence de la transition écologique (Ademe) ou de la lutte contre le changement climatique, la recherche et l’enseignement supérieur, avec quasiment 1 milliard d’euros d’augmentation, soit un budget en forte hausse par rapport aux vingt dernières années. (Applaudissements sur les travées du groupe LaREM.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
(Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commis-sion des finances. J’ai plaisir à vous retrouver, monsieur le ministre. Nous nous sommes côtoyés à de nombreuses reprises lors des Artisanales de Chartres ou des Entretiens de Chartres, dans le cadre de vos précédentes fonctions. Je vous souhaite la bienvenue au Sénat. Nous serons amenés à nous revoir souvent à l’occasion de l’examen de nombreux textes.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, même si nous avons changé de monde, nous allons parler un peu de l’ancien monde : l’ancien monde, c’était la loi de finances pour 2019 et son exécution. Voilà un passé qui nous paraît bien lointain au regard des événe-ments qui ont eu lieu !
Ce budget était un peu le budget de la malédiction.
Rappelez-vous, il avait mal démarré : un tweet malheureux avait conduit à l’interruption de nos travaux ; ensuite, l’adop-tion de nombreux amendements de séance, à la suite de la crise des « gilets jaunes », avait fortement dégradé le déficit.
Hélas, l’exécution n’est guère meilleure : le déficit du budget de l’État atteint quasiment 100 milliards d’euros, avec près de 100 % de dette.
Il nous faut donc tirer le bilan de la politique budgétaire conduite par la majorité, alors que la situation économique de l’ancien monde était au beau fixe et n’était évidemment pas celle que nous connaissons actuellement.
En effet, le Gouvernement avait bénéficié l’an dernier d’une « croissance de rattrapage », qui s’est établie à 1,5 % – chiffre qui fait aujourd’hui rêver par rapport à la récession de 11 % que nous connaissons – et a facilité l’atteinte de ses objectifs budgétaires. Par comparaison au reste de la zone euro, la France a mieux résisté au ralentissement mondial, car son économie est moins sensible aux exportations. Ce n’est donc pas glorieux.
Dans ce contexte, plutôt que de profiter de la conjoncture favorable – désormais perdue ! –, afin de retrouver des marges de manœuvre budgétaires, le Gouvernement a préféré différer le redressement structurel des comptes publics, ce qu’il faut regretter.
M. François Bonhomme. Une fois de plus !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commis-sion des finances. Ainsi, le déficit public a atteint 3 % de PIB à l’issue de l’exercice 2019, soit une dégradation de 0,7 point de PIB par rapport à 2018. C’est la première fois que le déficit public français se détériore depuis la crise financière de 2009.
Certes, et le Gouvernement nous le dira, cette contre- performance s’explique par le surcoût temporaire lié à la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en allégements de cotisations sociales,…
M. Philippe Dallier. Oui !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commis-sion des finances. … mais le Gouvernement a bénéficié paral-lèlement au cours de l’exercice de trois facteurs qui auraient permis de redresser les comptes publics : une conjoncture favorable, un dynamisme anormalement élevé des prélève-ments obligatoires, une baisse de la charge de la dette de 5,1 milliards d’euros grâce à des taux d’intérêt particulière-ment bas.
Une fois ces éléments neutralisés, il apparaît que, loin d’améliorer le solde structurel, la politique gouvernementale a contribué à le dégrader de 0,5 point de PIB en 2019. Ainsi, la dépense publique augmente de 1,8 %, pour un objectif
initial fixé à 0,6 % dans le projet de loi de finances pour 2019 – c’est trois fois plus –, dans un contexte marqué par la montée en charge des mesures prises en réponse à la crise des « gilets jaunes », crise qui aurait pu être évitée si l’on avait anticipé et écouté le Sénat. L’effort structurel de maîtrise de la dépense réellement imputable au Gouvernement est donc négatif en 2019 et plus faible que sous la précédente majorité – voilà qui ne déplairait pas à Claude Raynal !
Par ailleurs, du côté des recettes, la part des prélèvements obligatoires dans la richesse nationale n’a pas diminué l’an dernier – 44,8 % du PIB –, une fois la bascule du CICE neutralisée.
Faute d’un effort suffisant, l’infléchissement de la trajec-toire d’endettement est une nouvelle fois différé, avec un niveau qui stagne à 98,1 % du PIB en 2019. Pourtant, la France bénéficiait depuis trois ans de circonstances histori-quement favorables pour réduire sa dette.
Du côté du respect des règles budgétaires européennes, le constat n’est guère plus réjouissant : en 2019, le précédent gouvernement a réussi l’« exploit » de dépasser la déviation maximale autorisée sur un an pour chacune des trois règles, n’est-ce pas, cher Jean Bizet ! (M. Jean Bizet acquiesce.) La France a une nouvelle fois échappé à l’ouverture d’une procé-dure de redressement à son encontre, du fait de la suspension du pacte de stabilité, mais elle doit faire face à un isolement croissant à l’échelon européen dans le domaine budgétaire.
Il est regrettable que notre pays n’ait pas su profiter de cette phase haute du cycle économique, pour réduire son endette-ment et retrouver des marges de manœuvre budgétaires qui nous manquent cruellement maintenant que nous devons gérer une crise économique majeure, ce qui n’est pas le cas de l’Allemagne.
Le différentiel d’endettement avec ce pays atteint ainsi près de 40 points de PIB ! Avant la crise de 2008-2009, la France et l’Allemagne connaissaient un taux d’endettement de 60 %.
Si notre voisin allemand a augmenté son endettement après la crise, il a su se désendetter, comme les autres pays d’Europe, alors que la France a continué à s’endetter. Cela explique que le plan de relance allemand soit déjà sur les rails avec 50 milliards d’euros. L’Allemagne est en avance, car elle a d’autres marges de manœuvre que la France, laquelle n’a pas les moyens de consacrer 9 milliards d’euros à l’hydrogène, par exemple : elle est plutôt dans des mesures de soutien immédiat et diffère son plan de relance. Nous y reviendrons, monsieur le ministre, à l’occasion de l’examen du PLFR 3.
Pas de marge de manœuvre : voilà le constat que l’on peut tirer de l’exécution budgétaire de 2019.
Une fois la situation économique revenue à la normale, il sera nécessaire d’infléchir progressivement l’endettement de la France, afin de préserver la crédibilité et la soutenabilité de notre politique budgétaire.
Concernant plus précisément le budget de l’État, cœur du projet de loi de règlement, son examen confirme les analyses macroéconomiques précédentes : le Gouvernement n’a pas su mettre à profit des années de croissance relativement forte pour assainir les finances publiques.
De ce point de vue, je dresse trois principaux constats.
Premièrement, le déficit budgétaire de l’État se dégrade de 16,7 milliards d’euros entre 2018 et 2019. Il aurait d’ailleurs pu l’être encore davantage du fait de la transformation du CICE et de la hausse de la prime d’activité, sans l’augmen-tation parallèle des recettes fiscales nettes résultant de la croissance.
Deuxièmement, la plupart des recettes fiscales ont été sous- estimées en loi de finances initiale. Le prélèvement à la source a par exemple conduit à des revenus exceptionnels de 2018 d’un montant de 2,2 milliards d’euros qui n’avait pas été budgété. La croissance spontanée des recettes fiscales nettes s’élève à 1,5 % en 2019. Certains autres impôts, comme la TVA ou l’impôt sur les sociétés, restaient encore dynamiques, ce qui fait rêver aujourd’hui !
La TVA, qui était autrefois un impôt d’État, est de plus en plus préemptée par d’autres – la sécurité sociale, les régions depuis 2018 –, ce qui ramène la part de l’État à 74 %. Il en est de même pour la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), qui est maintenant partagée notamment avec les collectivités.
Troisièmement, les dépenses du budget général, hors remboursements et dégrèvements, sont en augmentation de 6,3 milliards d’euros, soit 1,9 %, par rapport à 2018.
Monsieur le ministre, peut-être trouverez-vous mon propos un peu négatif, surtout pour votre première venue au Sénat. Je finirai donc sur une note optimiste. Je relève avec satisfaction, comme vous-même et comme mes collègues de la commission des finances, que le montant des crédits consommés dans le budget général, hors charge de la dette et hors remboursements et dégrèvements, n’est supérieur que de 1,5 milliard d’euros par rapport au montant total initial.
Je partage donc votre constat : la budgétisation est sincère.
De même, et il faut s’en féliciter, aucun décret d’avance n’a été pris au cours de l’année 2019. Ce n’est pas le cas en 2020 : certes, il n’y a pas de décret d’avance, mais il y a des projets de loi de finances rectificative – nous en sommes au troisième, ce qui est un changement. Autant dire que l’on a parfois tendance à se réjouir un peu vite…
En outre, la réserve de précaution a été limitée à 3 %, hors dépenses de personnel. Elle a parfois atteint 8 %. Elle est utile, indispensable, mais, si elle devient trop importante, cela revient à méconnaître l’autorisation parlementaire.
En revanche, les efforts de maîtrise de la dépense publique n’ont pas été au rendez-vous.
Philippe Dallier le confirmera, en matière d’aides person-nelles au logement, on ne sait plus ce qu’il en est de la contemporanéisation.
M. Philippe Dallier. Oui !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commis-sion des finances. La mise en œuvre des projets de la miscommis-sion
« Action et transformation publiques », chère à Christine Lavarde, est tellement lente que les crédits ont été sous- consommés.
Par ailleurs, les dépenses de personnel augmentent de 1,6 % à champ constant, malgré la diminution des effec-tifs, qui reste très limitée, avec -3 601 équivalents temps plein. Voilà qui n’est pas glorieux.
Parallèlement, l’État a vu la charge de sa dette diminuer.
En conclusion, pour résumer la position de la commission des finances, le problème résulte non de l’absence de respect de l’autorisation parlementaire – de ce point de vue, il n’y a rien à dire –, mais bien du manque d’ambition de la loi de finances initiale, comme nous l’avions d’ailleurs regretté dès son adoption. Le déficit de l’État est moins élevé que prévu, mais il participe, plus encore que les années précédentes, à l’accumulation d’une dette que vous n’avez pas su réduire.
Voilà quelle était la situation de l’État à la veille de la crise sanitaire. Peu glorieuse, elle vous laisse désormais des marges de manœuvre plus limitées que celles de nos voisins européens.
Pour toutes ces raisons, même si la loi de règlement est un exercice de constatation et si l’autorisation parlementaire a plutôt été respectée, il apparaît que le Gouvernement a procédé à des choix que nous n’aurions pas faits et que le redressement des comptes publics n’a pas été opéré, alors qu’il en était encore temps.
Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, la commission des finances a décidé de proposer le rejet dans son ensemble du projet de loi de règlement et d’approbation des comptes de l’année 2019. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)
M. le président. La parole est à M. Didier Rambaud.
(Applaudissements sur les travées du groupe LaREM.)
M. Didier Rambaud. Monsieur le président, monsieur le ministre – à mon tour de vous adresser tous mes vœux de réussite dans vos nouvelles fonctions –, monsieur le rappor-teur général, mes chers collègues, l’examen de la loi de règle-ment, qui clôture l’exercice budgétaire et arrête le montant définitif des recettes et dépenses du budget, intervient cette année dans un contexte particulier.
Avant de revenir sur celui-ci, qui bouleverse nos finances publiques, je veux rappeler le cadre dans lequel doit se situer notre examen d’aujourd’hui : par le vote de la loi de règle-ment, le Parlement doit reconnaître et constater la confor-mité entre la loi de finances initiale et les résultats obtenus à la fin de l’exercice.
En tout état de cause, le projet de loi de règlement pour 2019 retrace la stratégie budgétaire du Gouvernement.
Citons, à cet égard, la baisse des prélèvements obligatoires pour les ménages. En trois ans, je le rappelle, 20,6 milliards d’euros de prélèvements obligatoires en moins ont bénéficié au porte-monnaie des Français. (M. François Bonhomme ironise.) Parallèlement, le pouvoir d’achat des ménages a bénéficié d’un puissant soutien, avec l’exonération de cotisa-tions salariales sur les heures supplémentaires et l’exonération de l’impôt sur le revenu dans une limite annuelle de 5 000 euros, la revalorisation de la prime d’activité et de l’allocation aux adultes handicapés, la défiscalisation de la prime exceptionnelle jusqu’à 1 000 euros.
N’oublions pas non plus le soutien aux entreprises avec la transformation du CICE en baisse de cotisations sociales.
M. Philippe Dallier. Ça, c’est de la magie ! C’est abracada-brant !
M. Didier Rambaud. S’y ajoute le renforcement des crédits des missions régaliennes : défense, sécurité, justice.
Enfin, notons un investissement en faveur de la transition climatique, avec, notamment, le doublement du montant de
Enfin, notons un investissement en faveur de la transition climatique, avec, notamment, le doublement du montant de