ET FINANCIÈRE
Discussion en procédure accélérée d’un projet de loi dans le texte de la commission
M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière économique et financière (projet no 314 rectifié bis, texte de la commission no 553, rapport no 552, avis no 548).
La procédure accélérée a été engagée sur ce texte.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre délégué.
M. Alain Griset, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des petites et moyennes entreprises. Monsieur le président, monsieur le rapporteur Jean Bizet, monsieur le rapporteur pour avis Laurent Duplomb, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis très heureux d’être devant vous pour examiner le projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière économique et financière, ce que l’on a coutume d’appeler un « Ddadue ».
Le trajet de ce projet de loi n’aura pas été de tout repos.
Déposé le 12 février sur le bureau de la Haute Assemblée, il aurait dû commencer d’être examiné le 24 mars.
Cela explique pourquoi la version sur laquelle vous vous êtes penchés est légèrement différente de celle que vous avez reçue trois mois plus tôt, deux lettres rectificatives l’ayant entre-temps modifiée.
Ce projet comporte des dispositions couvrant tout le spectre ou presque de notre activité économique et finan-cière : protection des consommateurs, conformité des produits, relations interentreprises, douanes, système cier et lutte contre le blanchiment de capitaux ou du finan-cement du terrorisme, gestion du fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), Autorité de la concur-rence.
Cette diversité témoigne de la forte activité législative du Conseil de l’Union européenne et du Parlement européen, amenant les États membres à adapter leur droit économique et financier à l’horizon des années 2020 et 2021.
Je remarque que le Sénat a été attentif aux prérogatives respectives du Parlement et du Gouvernement, en encadrant de nombreuses autorisations de recours aux ordonnances, et en réduisant notamment les délais consentis à plusieurs habilitations de quelques mois. Ces amendements ne posent pas de problème, sauf ceux qui sont relatifs aux articles 7, 15 et 18, pour lesquels le Gouvernement souhaite des délais plus importants.
Au total, vous avez consenti à maintenir treize des seize demandes d’autorisation à légiférer par voie d’ordonnance, et je vous en remercie. Je vous remercie également du travail effectué en commission sur ce texte ardu – je salue notam-ment M. le rapporteur, Jean Bizet, et M. le rapporteur pour avis, Laurent Duplomb. La grande majorité des trente-neuf amendements adoptés en commission recueille l’approbation du Gouvernement.
À présent, je tiens à passer rapidement en revue quelques dispositions particulièrement importantes de ce projet de loi, dont certaines auront des conséquences très concrètes pour nos concitoyens.
Tout d’abord, le présent texte renforce la protection des consommateurs en prenant en compte le développement du numérique.
Le numérique est une formidable chance pour nos conci-toyens, mais il peut aussi être une source de risques pour eux.
Pour reprendre le titre du paquet européen, il crée une
« nouvelle donne pour le consommateur », laquelle nécessite des protections accrues.
Ainsi, le projet de loi précise les nouvelles obligations des places de marché en ligne et les conditions de commerciali-sation des contenus et services numériques. Il renforce les pouvoirs de l’autorité de contrôle nationale et les sanctions applicables pour mieux lutter contre les pratiques fraudu-leuses, dans le contexte d’une augmentation croissante de ventes via des interfaces en ligne. Il modernise les règles en vigueur face aux pratiques commerciales déloyales.
De plus, le projet de loi complète notre droit de la consom-mation : au titre du règlement dit « géoblocage », qui interdit les restrictions des sites en ligne fondées sur la nationalité, le lieu de résidence ou le lieu de connexion, il crée un régime de sanctions administratives. Il crée également des habilitations pour les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), à en contrôler l’application dans les échanges transfrontaliers.
De surcroît, il contient des mesures visant à lutter contre le géoblocage injustifié, susceptible d’affecter les consomma-teurs à l’échelle nationale, tout particulièrement ceux qui vivent outre-mer.
Ensuite, ce projet de loi comporte d’importantes mesures de régulation financière, notamment pour lutter contre le blanchiment d’argent. Il tire les conséquences de l’entrée en vigueur du règlement relatif aux contrôles de l’argent liquide entrant ou sortant de l’Union, dit cash control. Il organise les modalités de contrôle sur l’argent liquide dit
« non accompagné », c’est-à-dire l’argent expédié via le fret, y compris le fret express, ou La Poste, pour un montant équivalent à 10 000 euros ou plus.
Le texte renforce également les garanties encadrant la réten-tion administrative des sommes non déclarées ou mal décla-rées et les sanctions en cas de violation de la réglementation douanière.
Ce projet de loi transpose plusieurs directives européennes contribuant à une meilleure supervision des activités finan-cières au sein de l’Union européenne portant sur l’encadre-ment des obligations garanties, des entreprises d’investissement, de la commercialisation transfrontalière des organismes de placement collectif en valeurs mobilières et des fonds d’investissement alternatifs dans l’Union européenne.
Enfin, le texte comporte des dispositions visant à améliorer le fonctionnement du marché intérieur, notamment en matière de transparence dans les relations interentreprises, de concurrence et de santé animale.
Pour ce qui concerne la transparence dans les relations interentreprises, le projet de loi permet de recourir à une habilitation pour inscrire dans le code de commerce des obligations supplémentaires relatives aux pratiques commer-ciales déloyales interentreprises au sein de la chaîne agricole et
alimentaire. Il s’agit de rétablir la loyauté des transactions lorsque les relations commerciales sont trop déséquilibrées dans ce secteur, qui – le confinement nous l’a rappelé – est particulièrement important pour notre pays.
Pour ce qui concerne la concurrence, l’article 25 met le droit français en conformité avec la directive dite « ENC + » visant à doter les autorités de concurrence des États membres des moyens de mettre en œuvre plus efficacement les règles de concurrence.
Enfin, pour ce qui concerne la santé animale, je citerai notamment le chapitre VII bis nouveau, portant sur des dispositions relatives aux médicaments vétérinaires et aliments médicamenteux. Ces dispositions feront sans doute l’objet de débats.
Sur ce sujet cher au Sénat et à son président, vous avez voté en commission des articles nouveaux. Ils ont pour objets l’autorisation de la publicité à destination des éleveurs profes-sionnels pour les vaccins vétérinaires, la lutte contre les déserts vétérinaires et la ratification d’ordonnances. Ces dispositions recueillent l’avis favorable du Gouvernement.
Mesdames, messieurs les sénateurs, tels sont les grands axes de ce texte riche et varié.
Ce projet de loi complexe comporte des dispositions multi-ples. Néanmoins, un seul et même esprit l’anime : celui d’une Union européenne plus protectrice, plus proche des citoyens, défendant un projet global et ambitieux d’approfondissement de la coordination entre les États membres.
Les évolutions de la réglementation européenne que ce projet de loi vise à traduire dans le droit interne vont dans le bon sens. Elles viendront renforcer la protection de nos concitoyens ! (Applaudissements sur les travées du groupe LaREM ainsi que sur des travées des groupes UC et Les Républicains. – M. Pierre Ouzoulias applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur. (Applau-dissements sur des travées des groupes Les Républicains, UC et Les Indépendants.)
M. Jean Bizet, rapporteur de la commission des finances.
Monsieur le ministre, permettez-moi de m’associer aux propos de bienvenue exprimés dans cet hémicycle pour saluer votre prise de fonctions !
Monsieur le président, mes chers collègues, le projet de loi que nous examinons est bien désigné par son titre : il agrège un ensemble divers de mesures. Sa cohérence ne tient guère qu’à l’adaptation de notre droit économique et financier aux évolutions législatives décidées par le législateur européen.
Initialement touffu et technique, le contenu du texte a été rendu d’autant plus complexe à appréhender par le recours à deux ajouts successifs par lettre rectificative. S’y ajoutent le report de l’examen du texte en séance en raison de la crise sanitaire, qui a rendu obsolètes certaines dispositions, et les amendements déposés tardivement par le Gouvernement pour y introduire certaines dispositions du projet de loi relatif à la communication audiovisuelle.
Dresser un panorama complet du texte est donc une gageure ! Nous aurons l’occasion d’examiner en détail certaines dispositions ; pour le reste, je vous renvoie à mon rapport et à celui de mon collègue Laurent Duplomb.
Dans sa version définitive, le projet de loi comporte vingt- cinq articles, dont treize ont été examinés par la commission des finances. Leur contenu se concentre sur deux domaines principaux : la réglementation douanière et le droit bancaire et financier.
Néanmoins, je m’arrêterai sur un article plus spécifique, ajouté le mois dernier par le Gouvernement. Il s’agit de l’article 24, qui porte sur la gestion des crédits du Fonds européen agricole pour le développement rural, plus connu sous l’acronyme Feader.
Cet article apporte une modification essentielle : il corrige une incohérence de la loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles, ou loi Maptam, qui a confié la gestion de ces crédits aux régions jusqu’en 2020. Si la programmation financière échoit bien à la fin de l’année, l’exécution des crédits s’étend jusqu’en 2023. Il faut en tenir compte pour permettre aux régions de gérer ces fonds jusqu’au terme de leur exécution.
Cela étant, l’article en question ne se contentait pas de traiter de la programmation en cours. Il envisageait initiale-ment la répartition des rôles entre l’État et les régions pour la programmation future, pour laquelle les négociations se poursuivent à Bruxelles.
En commission, nous avons, d’une initiative partagée et avec l’appui des régions, décidé de supprimer cette disposi-tion. En effet, elle renvoyait à une ordonnance sans préciser les intentions réelles du Gouvernement, laissant entrevoir le spectre d’une recentralisation de la gestion des crédits. Quelle que soit notre opinion sur la répartition des rôles dans la gestion du Feader, nous considérons tous que le sujet requiert un débat.
À mon sens, nous sommes davantage face à un problème de forme que de fond. (M. le ministre délégué opine.) On ne peut pas, à quelques heures d’intervalle, entendre le Premier ministre parler de décentralisation, vanter les territoires, puis défendre une forme de recentralisation en invitant le Parle-ment à habiliter le GouverneParle-ment à prendre toutes les dispo-sitions par ordonnance ! Le débat devra avoir lieu. Je sais que notre temps est contraint. Mais si l’ancien ministre de l’agri-culture avait apporté les clarifications nécessaires en temps voulu, nous ne serions pas dans cette situation : il faut avoir l’honnêteté de le dire.
Monsieur le ministre, à charge pour nous, et surtout pour vous, de trouver à cette fin un véhicule législatif qui s’adap-tera le moment voulu : tout l’enjeu est là.
Plus largement, le recours aux habilitations à légiférer par ordonnance constitue le principal écueil de ce projet de loi.
En procédant de la sorte, vous dépossédez doublement le Parlement de sa compétence. Les sujets faisant l’objet d’une harmonisation européenne ne sauraient ensuite être introduits en droit national sans examen réel par le Parle-ment.
M. Pierre Ouzoulias. Bien sûr !
M. Jean Bizet, rapporteur. Surtout, une telle méthode n’est pas de nature à renforcer les indispensables liens à tisser entre l’Union européenne et les parlements nationaux. Elle ne contribue pas à l’appréhension concrète du droit dérivé par le citoyen et aggrave les risques de surtransposition, sur lesquels – vous le savez – nous faisons preuve d’une extrême vigilance.
Depuis près de deux ans, le président du Sénat a confié, à juste titre, à la commission des affaires européennes le rôle d’examiner tout texte passant à sa portée, pour déterminer s’il procède ou non à une surtransposition, en particulier dans le domaine environnemental – c’est un clin d’œil à M. Duplomb ! L’accumulation des surtranspositions environnementales nous inflige des distorsions de concur-rence, qui, aujourd’hui, deviennent totalement inacceptables.
M. Laurent Duplomb, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. Clairement ! C’est catastrophique !
M. Jean Bizet, rapporteur. La technicité des sujets ne saurait occulter l’importance des enjeux soulevés. Les dispositions correspondent à des projets européens essentiels, à l’instar de l’union bancaire ou de l’union des marchés de capitaux. À cet égard, j’adresse un autre clin d’œil à notre collègue qui s’est exprimé sur ce sujet dans le précédent débat. L’Allemagne a amorcé une manœuvre en faveur de l’union des marchés de capitaux : c’est un point essentiel pour conforter l’ensemble de l’union bancaire et le développement de l’Union européenne.
J’en suis convaincu : une approche européenne est essen-tielle en la matière. Pour autant, elle ne saurait se traduire par une dévitalisation des parlements nationaux.
Monsieur le ministre, il importe donc que nous nous saisissions des enjeux européens par le biais de résolutions européennes, comme nous le faisons régulièrement. Mais il importe aussi que le Gouvernement ne mette pas le Parle-ment sur la touche lorsqu’il s’agit d’adapter notre cadre juridique au droit de l’Union. Cette question recoupe d’ailleurs la stratégie de la Commission européenne : renvoyer à de nombreux actes délégués, au détriment du contenu des actes législatifs. La commission des affaires européennes dénonce régulièrement ce penchant, que suivent globalement les instances communautaires.
Au-delà de la technicité des sujets, le recours à un « texte- balai » d’adaptation au droit de l’Union européenne s’est imposé à votre gouvernement compte tenu du retard pris dans la transposition. Certains articles concernent ainsi des actes législatifs européens adoptés il y a plus de trois ans, dont l’entrée en vigueur imminente s’impose à nous.
En la matière, les efforts doivent être amplifiés : il vous faut mieux anticiper la transposition des directives européennes et l’ajustement de notre droit pour répondre à l’application directe des règlements européens. (M. le ministre délégué le concède.)
Je comprends et j’approuve votre objectif : mettre notre pays à jour de ses obligations européennes en vue de la présidence française du Conseil, dans dix-huit mois.
Par ailleurs, certaines dispositions concernent des ajuste-ments indispensables à l’après-Brexit, qui devrait s’ouvrir dès le début de l’année prochaine et qui ne s’annonce pas sous les meilleurs auspices – mais, avec nos amis britanniques, tout peut changer à quelques secondes d’intervalle… (Sourires.) C’est pourquoi la commission a, sur ma proposition, assez largement accepté les habilitations sollicitées. Je forme toute-fois le vœu qu’une autre méthode s’impose à l’avenir : il y va aussi de la crédibilité et de la réussite du projet européen ! (Applaudissements sur des travées des groupes Les Républicains, UC et Les Indépendants. – M. Pierre Ouzoulias applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.
(Applaudissements sur des travées du groupe Les Républicains. – M. Pierre Louault applaudit également.)
M. Laurent Duplomb, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, dans le domaine économique, notamment numérique, la Commission européenne a proposé, ces dernières années, des évolutions importantes afin de renforcer l’harmonisation des règles et d’accroître les protections exigées par les consommateurs et les acteurs économiques de certains secteurs.
Ces textes apportent des modifications majeures, qui se répercuteront rapidement dans la vie quotidienne de nos concitoyens et doivent, désormais, s’inscrire dans notre droit interne.
La commission des affaires économiques, saisie pour avis avec une délégation au fond de douze des vingt-cinq articles de ce projet de loi, a opéré un triple contrôle.
Le premier niveau de contrôle a consisté à vérifier que les dispositions gouvernementales proposées étaient conformes au droit européen. Le Gouvernement a opté pour un recours massif aux ordonnances de transposition. Certains champs d’habilitation étaient excessivement larges : la commission a donc proposé de les réduire au strict minimum.
En outre, monsieur le ministre, la transposition par ordon-nance n’est pas forcément plus rapide. C’est pourquoi nous avons supprimé l’habilitation sur le règlement Platform to Business. Le Gouvernement veut aller vite et fort pour la régulation du numérique, mais il proposait de renvoyer à une ordonnance pour appliquer un texte qui entre en vigueur dans quelques jours… Vous le savez, nous voulons agir en la matière et je vous remercie d’avoir entendu notre appel.
Une nouvelle fois, je déplore la pratique consistant à déposer, au stade de la séance publique, des amendements visant à octroyer des habilitations à légiférer par ordonnance pour transposer des pans entiers de notre droit. Cette méthode prive les parlementaires du temps dont ils auraient besoin pour examiner des sujets si importants, alors que le calendrier de ces transpositions est connu longtemps à l’avance.
M. Pierre Ouzoulias. Bien sûr !
M. Laurent Duplomb, rapporteur pour avis. Le deuxième niveau de contrôle a visé à s’assurer que l’adaptation du droit français aux nouvelles règles européennes ne posait pas de difficultés supplémentaires.
Par exemple, la commission a constaté que la directive sur les pratiques commerciales déloyales ne s’appliquait qu’aux relations asymétriques entre un fournisseur alimentaire et un distributeur, et ce uniquement quand le distributeur présente un chiffre d’affaires supérieur à celui du fournisseur.
Or la disposition prévue exclurait certaines pratiques. Je pense notamment aux centrales de référencement, qui, n’étant pas des centrales d’achat, ont un très faible chiffre d’affaires alors qu’elles contractent avec les fournisseurs. Il convenait de combler ce trou dans la raquette sans fragiliser les protections apportées aux PME alimentaires, en fixant des conditions de chiffre d’affaires qui n’existent pas aujourd’hui.
S’agissant des stocks stratégiques pétroliers, l’abrogation de la référence à une convention, approuvée par l’État, définis-sant les prestations réalisées par la Société anonyme de
gestion des stocks de sécurité (Sagess) pour le compte du Comité professionnel des stocks stratégiques pétroliers (CPSSP) était de nature à déstabiliser le cadre juridique et fiscal applicable à ces stocks. La commission a proposé de maintenir cette abrogation, tout en permettant les évolutions de la législation nationale requises par le droit européen.
Le troisième et dernier niveau de contrôle a permis de procéder à une vérification plus générale, pour s’assurer que le droit français respecte les principes dictés par le droit européen.
Les textes donnent des orientations que les États membres doivent respecter, si besoin en adaptant leur droit de manière volontariste. C’est le cas, par exemple, pour le maillage terri-torial de nos vétérinaires.
Il convient de s’inquiéter de la multiplication de « déserts vétérinaires » dans certaines régions rurales françaises,…
M. Jean Bizet, rapporteur. Exact !
M. Laurent Duplomb, rapporteur pour avis. … à l’instar des déserts médicaux apparus dans le passé. Selon l’Atlas démographique de l’ordre national des vétérinaires, quarante départements sont déjà concernés, et le phénomène s’accroît.
Le nombre de vétérinaires pour animaux de rente, autrement dit d’élevage, a reculé de 15 % en cinq ans en France. Ce manque de vétérinaires en zone rurale pourrait s’aggraver dans les années à venir, notamment en raison de l’attrait des jeunes générations pour les soins aux animaux de compa-gnie ou aux chevaux.
Mme Josiane Costes. C’est sûr !
M. Laurent Duplomb, rapporteur pour avis. Or la
M. Laurent Duplomb, rapporteur pour avis. Or la