Se a cultura e a governança – e uma prática mais comunitária de governabilidade cultural – podem ser vistas como forças mediadoras para alcançar algum equilíbrio entre um desenvolvimento sustentável e as práticas do planeamento, elas deveriam envolver-se com as abordagens de planeamento [e de ordenamento do território] cultural (Evans, 2013).
As questões da cultura em geral, e da cultura de ordenamento do território em particular, nunca foram tidas em conta pela economia neoclássica, que ainda domina o discurso atual sobre o crescimento económico, argumentando-se que as diferenças culturais no mundo são irrelevantes na organização do território pois todos os indivíduos são “atores racionais” envolvidos na promoção dos seus próprios interesses.
Também muitos dos estudos recentes no âmbito do ordenamento do território menosprezam os valores e elementos culturais, em particular aquando da reflexão sobre a diversidade e as diferenças nas circunstâncias sociais, históricas, ambientais e ecológicas
de qualquer lugar, comunidade ou cultura, refletindo a persistente resistência à inclusão da dimensão cultural.
Porém, já nas décadas de 1960 e 1970, sob a bandeira do multiculturalismo – com a primeira crise do paradigma racional, hegemónico no período pós-Segunda Grande Guerra, na sequência da afirmação das culturais locais – surgem críticas às práticas de ordenamento do território vigentes, argumentando-se que parte do insucesso do planeamento tradicional residia na omissão do modo como as pessoas formulam as suas próprias identidades (Sanyal, 2005). Nos anos 1980, esta situação é reforçada quando os movimentos neoliberais questionam o papel e as funções do Estado, pondo em evidência a fragilização e a mudança da natureza do planeamento. A partir desta década surgem as análises comparadas dos sistemas de ordenamento do território na Europa, que incluíam referências aos elementos culturais – referindo-se ao “contexto institucional” – dividindo a Europa Ocidental em “famílias de ordenamento do território”, baseadas, entre outros elementos, nas características culturais e políticas.
Vislumbram-se já pretensões de reconhecer a “cultura” nas práticas do ordenamento do território – tanto em termos das regras e dos costumes, como do conteúdo e dos procedimentos do processo de planeamento, e que se intensificam nas décadas seguintes. O território europeu e os países anglo-saxónicos são os principais palcos da realização de estudos comparados entre cidades ou países e da teorização da cultura de ordenamento do território, de que são exemplo Comparative Planning Cultures, editado por Sanyal (2005), Planning Cultures in Europe, editado por Knieling e Othengrafen (2009), The Ashgate Research Companion to Planning and Culture, editado por Young e Stevenson (2013), e Spatial Planning Systems and Pratices in Europe, editado por Reimer et al. (2014), que reúnem estudos de vários autores sobre a temática.
A integração europeia põe em evidência a relevância da dimensão cultural aquando do processo de convergência dos sistemas e culturas de ordenamento do território, pois a pretensão de definir denominadores comuns esbarrou na multiplicidade de sistemas de
ordenamento do território.51 Este facto reforçou a ideia de que a diversidade cultural tem
uma componente espacial, traduzida em diferentes significados e entendimentos de território, do planeamento e dos seus objetivos, bem como dos diferentes sistemas de planeamento, estratégias e instrumentos (Knieling, 2009).
Deste modo, e principalmente a partir dos anos 1990, os investigadores voltam-se, especialmente, para a relação entre os sistemas de ordenamento do território e o contexto52 e para o ambiente de decisão53 que o ordenamento do território tem de
ponderar, incluindo a estrutura político-administrativa, o papel das instituições políticas no processo de planeamento, e a relação entre os políticos e os especialistas, considerando- se o planeamento “como um processo culturalmente determinado, onde cada uma das interações dos decisores e o significado que atribuem aos instrumentos por eles usados irão afetar o resultado” (Booth, 1993: 219).
O cultural turn passa das ciências sociais para o discurso do ordenamento do território no final do século XX. Contudo, ao considerar-se o ordenamento do território como culturalmente determinado, é necessário precisar o significado atual da palavra cultura, apesar de nas ciências sociais ser um conceito com grande variedade de definições e interpretações. Como refere Raymond Wiliams (1981 apud Gregory et al., 2009: 135), “é uma das palavras mais complexas da língua inglesa”.
A cultura é concebida como o meio de experiência de vida, como “o recurso intelectual humano mais importante” (Chaney, 1994 apud Young, 2013a: 3). Young (2008; 2013b) concebe a cultura segundo três elementos principais: como o caminho da sociedade
51 Sistema de ordenamento do território considerado como o “conjunto de leis e regulamentos, configurações
administrativas e organizacionais bem como discursos e [instrumentos de] política” (Waterhout, Mourato e Bohme, apud Ferrão, 2011: 33).
52 Contexto definido como modelo de sociedade prevalecente, ou seja, a diversidade de valores (sociais e
culturais) e práticas que moldam as relações entre o Estado, o mercado e o cidadão (Stead e Nadin, 2009). Segundo Knieling e Othengrafen (2009), os contextos culturais são perceções e significados de espaço, filosofias e tradições de planeamento, regras culturais, normas, tradições e valores.
53 Ambiente de decisão considerado como a divisão e diversidade de interesses, e o equilíbrio entre os
interesses privados e as decisões coletivas produzidas na sociedade. Também aqui se pode falar de ponderação de interesses - de natureza pública, coletiva e privada que não se deve restringir a exercícios meramente analíticos, mas “incluir ainda as preocupações avaliativas e normativas que permitam tomar decisões e definir prioridades levando simultaneamente em conta princípios e valores abstratos e as particularidades próprias de situações e contextos específicos” (Ferrão, 2011: 50).
(material, intelectual e espiritual) que inclui códigos de maneiras, modos de vestir, linguagem, rituais, normas de comportamento e crenças e que fornece uma abordagem válida e acessível a toda a cultura para planeadores e outros profissionais; em termos da história (herança intangível), e na sua relação com o ambiente (herança tangível e paisagens culturais). Aqui, estão compreendidos todos os aspetos da cultura, incluindo as dimensões “tangível e intangível”, e os “eixos históricos e contemporâneos”. Cada um dos três elementos da cultura não pode ser bem-sucedido ser for entendido de forma isolada. Para Agnew (1985 apud Booth, 1993), a cultura é uma estrutura global que regula a forma como as pessoas se comportam. Engloba a maneira como estas aprendem a olhar para o seu ambiente e para si próprias, bem como os seus pressupostos sobre o modo como é o mundo e como as pessoas devem agir. Ou seja, a cultura é um processo (Gregory et al., 2009). Consiste na partilha de significados concetualizados na filosofia de vida e de valores entre um grupo de pessoas e o modo como esses significados partilhados são visualizados ou manifestados nas interações pessoais, bem como nos resultados dessas interações (Abram, 2011; Othengrafen, 2012). Por isso, a conceção do mundo, dos valores, das normas e dos comportamentos sociais e políticos, transmitidos de geração em geração, levam a que diferentes populações exerçam práticas culturais distintas.
Mas uma determinada cultura pode ser vista como uma manifestação de elementos culturais que, de certa maneira, são percetíveis aos sentidos, ou como uma manifestação de elementos que empiricamente só podem ser reconhecidos indiretamente por descrição, análise e interpretação dos elementos manifestados.54 Não pode ser entendida como uma
categoria empírica, mas como um instrumento prático para explicar os valores invisíveis e as suposições tomadas como certas, para identificar como é que as ações e os comportamentos são controlados pela influência desses valores, significados e intenções (Claval, 2001). Desta forma, aquando da procura da génese das políticas de ordenamento do território, as culturas de território vigentes são o espelho da cultura individual e coletiva de uma sociedade.
54 Os elementos culturais manifestados são, por exemplo, a arquitetura e as estruturas físicas do ambiente;
os elementos culturais não-manifestados são, por exemplo, a responsabilidade e a divisão de tarefas e de produtos de planeamento (planos, conceitos, etc.).
As culturas de território são entendidas num contexto mais amplo, que inclui, enquanto elementos importantes para a sua compreensão, a caracterização das particularidades da história local/regional, o entendimento das estruturas institucionais e de poder, e as atitudes sociais, estruturas cognitivas, valores, regras, normas, tradições familiares, políticas e jurídicas e práticas do governo.
Do que foi exposto, sobressai que o ordenamento do território é um processo interativo que deriva da lógica espacial, mas também do significado histórico do padrão geral da sociedade como um todo. A cultura é, aqui, entendida como um conjunto de valores diferentes, perceções, tradições, atitudes e hábitos que afetam as práticas de ordenamento do território.
Compreender e analisar as práticas do ordenamento do território exige não só o conhecimento dos sistemas de planeamento, as técnicas de elaboração dos planos e a aplicação das regras neles consagradas, mas também do modo como as ideias e os conceitos são produzidos, reproduzidos e alterados pelas práticas dos que estão envolvidos no processo.
Mas em que consiste e como se traduz a cultura de ordenamento do território? Não sendo um conceito científico, a abordagem à cultura de ordenamento do território torna-se difícil, pois não está vinculada a qualquer corpo específico de teorias.
Com a Agenda 21 for Culture, aprovada em 1992, a “cultura” é colocada no centro da sustentabilidade, argumentando-se que o seu papel no desenvolvimento sustentável incide, principalmente, sobre a inclusão da perspetiva cultural “na construção de espaços comuns de reconhecimento, de experiência e de aprendizagem, devendo-se basear na responsabilidade partilhada entre todos os atores implicados (governança multi-ator)” (UCLG, 2015: 35), ou seja, a inclusão dos elementos culturais em todas as políticas públicas (Claval et al., 2003).
Mais tarde, a Organização Global das Cidades Unidas e dos Governos Locais (2010 apud Young, 2013a: 5) adota a “cultura” como “o quarto pilar da sustentabilidade”, considerando-a como um termo base nas dimensões sociais, económicas e ambientais da equação de sustentabilidade.
Uma versão mais recente deste documento (UCLG, 2015: 11) considera que a cultura integra “valores, crenças, línguas, conhecimentos, artes e saberes, com os quais uma pessoa, individualmente ou coletivamente, expressa tanto a sua humanidade como o significado que dá à sua existência e ao seu desenvolvimento; [...] que “é um bem comum que amplia a capacidade de cada pessoa para criar o seu próprio futuro. Todas as pessoas são portadoras de cultura e participam na elaboração da cultura. A cultura é um processo que permite compreender, interpretar e transformar a realidade”.
Porém, “um dos problemas do planeamento cultural [e da cultura de ordenamento do território] é que em alguns casos o termo plano cultural é usado para se referir a documentos políticos focados na arte e não numa noção mais abrangente de cultura [...] não abarcando a totalidade dos recursos culturais de um lugar, no sentido antropológico” (Bianchini, 2013: 380).
A utilização da expressão cultura de ordenamento do território é frequente como um mero termo de integração, que abrange um conjunto de variáveis que podem ser observadas na prática do planeamento, confundindo-se, muitas vezes, nos estudos anglo- saxónicos com “estilos de planeamento”, sendo frequentemente definida como um modelo geral de comportamento de prática profissional (Knieling, 2009).
Não há um núcleo cultural na cultura de ordenamento do território, um gene social que possa ser descodificado para revelar o ADN cultural das práticas de ordenamento do território. As formas de cultura de ordenamento do território no mundo são várias, adaptadas às condições locais e com graus de sucesso variáveis.
Vários autores têm abordado estas questões, procurando concetualizar o significado de cultura de ordenamento do território. Este conceito engloba os valores e as atitudes partilhados pelas comunidades científica, técnica e política com intervenção direta no domínio do ordenamento do território, como também pelas instituições e pelos cidadãos. Os atores envolvidos são condicionados pelo sistema de ordenamento do território onde atuam, incluindo a interpretação das tarefas do planeamento, o modo de identificar e abordar os problemas, o manuseamento e uso de certas regras, procedimentos e instrumentos ou os modos e métodos de participação pública (Othengrafen, 2012).
“Refere-se aqui ao ethos55 coletivo e atitudes dominantes dos planeadores sobre as funções apropriadas pelo Estado, pelas forças de mercado e pela sociedade civil para influenciar os resultados sociais” (Faludi, 2005: 285).
A cultura de ordenamento do território “deve dar uma melhor compreensão das atitudes dominantes que moldam a natureza dos contratos sociais entre os cidadãos, o Estado, o mercado e a comunidade” (idem: 286). Tem em conta que o ordenamento do território e o desenvolvimento espacial, em diferentes níveis administrativos (nacional, regional, local), se interligam e são influenciados por características tais como as estruturas políticas, o quadro normativo e os valores tradicionais. Consiste nos modos, formais e informais, como o ordenamento do território, numa determinada região, país ou cidade, é concebido, institucionalizado e promulgado (Steinhauer, 2011; Friedman, 2005).
De acordo com Patrick Geddes (1854-1932), os “planeadores culturais” devem ter em conta três princípios centrais no ordenamento do território (Bianchini, 2013): o planeamento não é uma ciência física, mas sim uma ciência humana; os planeadores devem ser economistas e geógrafos, e não somente ´desenhadores` (draftmen); o conhecimento prévio (antes de planear) do modo como as pessoas vivem, trabalham e se relacionam com o seu ambiente.
Knieling e Othengrafen (2009) propõem56 um modelo que permita a realização de
estudos comparados em ordenamento do território, traduzindo-se num instrumento que tornasse possível a análise sistemática das relações entre estruturas funcionais e mecanismos, entre sistemas de planeamento e estilos de planeamento, em função dos respetivos contextos culturais.
Segundo Young (2013b: 396), no ordenamento do território uma abordagem cultural é fundamental no apoio aos planeadores, tanto na conceção das cidades como na das regiões
55 Ethos – conjunto de hábitos e crenças que definem uma comunidade ou nação; é constituído pelas
características morais, sociais e afetivas de uma pessoa.
56 A partir do contributo dos estudos culturais, da teoria das organizações, da abordagem antropológica de
Gullestrup (2009) e do modelo de Edgar Schein (Modelo de cultura organizacional), propõem um modelo teórico com o objetivo de identificar as relações entre valores culturais, normas, regras, atitudes e comportamentos e a forma como estas determinam as práticas de planeamento espacial, e consequentemente, compreender se há especificidades culturais ou fenómenos que justifiquem a diferenciação entre os modelos de planeamento e as práticas em diferentes países ou regiões (Veneza, 2012).
e das suas identidades específicas. “Conhecer a história [dos territórios] e as memórias da população pode ser uma importante fonte de inspiração para ideias criativas futuras. Aprender sobre as tradições locais pode inspirar novas tradições” (Bianchini, 2013. 382).
4.3. Síntese
A governança e a cultura de ordenamento do território são temas primordiais cada vez mais presentes no discurso dos responsáveis pelas políticas territoriais.
No que se refere ao tema cultura de ordenamento do território, a necessidade de abordar previamente o tema governança resulta do facto de esta recente forma de governação ser um pilar na nova maneira de encarar o ordenamento do território como política pública (Healey, 2007; Thorgmorton, 2013; Benavente F. de Córdoba, 2014; UCLG, 2015, entre outros).
Por este ângulo, e no seguimento do tema anterior (seção 2.4), procurou-se, por um lado, aprofundar a contextualização do seu nascimento e, por outro, incidir sobre a emergência da importância da real participação de um vasto conjunto de stakeholders (antes marginalizados) na produção de políticas de foro territorial. Partindo deste subponto, apresenta-se o seguinte, intitulado Ordenamento do território, uma nova cultura.
À medida que a investigação avança, no sentido de conhecer o grau de envolvimento dos elementos culturais nas políticas de ordenamento do território, sente-se a necessidade de um aprofundamento concetual do termo “cultura” (Agnew, 1985 apud Booth, 1993; Claval, 2001; Othengrafen, 2012; UCLG, 2015) e de “cultura de ordenamento do território” (Faludi, 2005; Knieling, 2009; Steinhauer, 2011; Othengrafen, 2012; Young, 2013; Bianchini, 2013).
Com uma caracterização esquemática dos vários sistemas de cultura de ordenamento do território, desde o land use planning ao spatial planning (Davoudi e Strange, 2009; Ferrão, 2011), conclui-se que a cultura de ordenamento do território vai muito além das
características das estruturas, dos instrumentos e dos procedimentos, tendo em consideração a conjugação de múltiplas variáveis, que incluem “singularidades históricas, atitudes, crenças e valores, tradições políticas, conceitos de justiça, representações sobre as tarefas de planeamento e sobre as competências e, finalmente, estruturas de governança que assumem diferentes contornos e combinações num determinado momento ”(Knieling, 2009: xxiv).