Durante o século XIX e ao longo das primeiras décadas do século XX, o ordenamento do território, sob a influência do pensamento moderno (racionalista e positivista), associa- se sobretudo ao ordenamento das cidades como resposta ao seu crescimento rápido e desorganizado provocado pelos intensos fluxos migratórios inerentes ao processo de industrialização.
A falta de salubridade nas áreas urbanas e as consequências daí decorrentes para a saúde pública (epidemias) estimulam a necessidade de definição de modelos de organização do crescimento urbano, de que é exemplo a obra To-Morrow, do britânico Ebenezer Howard, publicada em 1898, onde a “cidade jardim” 38 é apresentada como
solução para os problemas urbanos que se vinham a intensificar.
Se antes da industrialização a intervenção pública era inexistente no desenvolvimento físico da cidade, com a revolução industrial assiste-se a uma profunda alteração da organização do espaço (Claval, 1982; Choay, 2005; Benavente F. de Córdoba, 2014).
Nos anos 1920 e 1930 a necessidade de controlar e limitar o crescimento das cidades exige a realização do que se podem considerar práticas de ordenamento do território, que, segundo Galiana e Vinuesa (2010), encaram o desenvolvimento urbano numa perspetiva territorial, implicando, por um lado, que a área espacial sujeita a esse ordenamento fosse além da urbana, e, por outro, que se considerassem de forma integrada os elementos ambientais e funcionais (económicos e sociais) que fazem parte desse território.
Na linha destas práticas nasce um outro movimento no âmbito do ordenamento do território – o planeamento regional – assente no conceito de “região natural” desenvolvido pela Geografia francesa e pelo escocês Patrick Geddes.39 Esse movimento defende que o
38 A cidade jardim é um modelo urbano-territorial de desconcentração do crescimento urbano, mediante a
construção de cinturões de solo rural e a criação de núcleos satélites localizados para além desse território.
39 Patrick Geddes contacta com o conceito geográfico de “região” através de Elisée Reclus e de Paul Vidal de
ordenamento do território deve começar pelo levantamento dos recursos da região natural, ou seja, que é necessário recorrer a uma pesquisa global prévia. Este autor propõe como resolução para os “conflitos” entre a cidade e o campo o diagrama Valley Section, publicado em 1909 (Davoudi e Strange, 2009; Hall, 2002) e o conceito de “cidade jardim”. A proposta teórica de Gueddes tencionava não só conhecer, utilizar e potenciar a relação entre a cidade e as especificidades dos territórios envolventes, como também identificar a natureza e as características físicas, económicas, sociais, históricas e culturais da unidade territorial “região”, tendo em conta o papel dos seus núcleos urbanos. Visando a contenção do crescimento das grandes cidades, o ordenamento numa perspetiva de conjunto continua presente (uso dos recursos naturais, distribuição das atividades e da população, disposição de infraestruturas e equipamentos), sendo a unidade de referência a “região”.
Com o fim da Primeira Guerra Mundial e o consequente forte crescimento urbano e económico, e após a crise económica de 1929, que gera um crescente interesse político pelos problemas resultantes da relação espaço-sociedade, emerge o modelo fordista/ keynesiano (em reação à crise do liberalismo40), segundo o qual a ação do Estado passa a
basear-se numa administração pública central forte, atuando como um agente regulador por excelência, consolidando “o seu papel no desenvolvimento de políticas públicas, nomeadamente daquelas com incidência direta na organização dos territórios, constituindo-se o planeamento territorial como um instrumento de suporte à ação pública” (Pereira, 2009a: 817).
No período pós-Segunda Guerra Mundial, os governos começam a preocupar-se com a forma de garantir a integração social no planeamento físico, de proceder com rigor científico na abordagem do planeamento, bem como em aplicar medidas cujo intuito
como um dos precursores do planeamento regional, como o criador dos termos “cidade mundial” e “conurbação”.
40 John M. Keynes é um acérrimo crítico do liberalismo clássico, defende o investimento direto do Estado na
economia com vista à promoção do emprego e como forma de proporcionar o welfare state, ou seja, facultar aos trabalhadores serviços públicos, como a saúde e a educação gratuita. Mais tarde, esta ideia de welfare
principal era corrigir as tendências de centralização e/ou de concentração que normalmente acompanham os processos de urbanização.
Neste período identificam-se as primeiras práticas de ordenamento do território que associam a planificação económica e a planificação física41, das quais são exemplo a
promulgação, no Reino Unido, do Town and Country Planning Act em 1947.
No mesmo ano, com o diretor do Centro de Síntese Regional da Delegação Geral de Equipamento Nacional, Jean-François Gravier42, o Estado francês adota um plano
económico e social associado à necessidade de criação de medidas que contrariassem a concentração das atividades industriais nas regiões mais ricas do país. Este modelo de desenvolvimento baseia-se no combate à desigualdade social e económica, sob a influência dos objetivos estabelecidos na política de descentralização industrial já anteriormente adotada.
Ainda em França, o ordenamento do território começa a afirmar-se como política pública com a elaboração do II Plano Económico (1954-1957) e com a publicação de legislação que, a partir de 1955, serve de base jurídica à política de ordenamento do território. Nesta década, a expressão “ordenamento do território” (aménagement du territoire) é utilizada pela primeira vez, e de uma forma oficial, pelo ministro da Reconstrução e do Urbanismo, Claudius Petit. Porém, só na década seguinte, com a criação da DATAR (Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régional), o ordenamento do território é assumido como uma política pública.
A expressão francesa “aménagement du territoire” e a anglo-saxónica “town and country planning” começam a ganhar notoriedade. Segundo Bielza de Ory (2008), a terminologia britânica revelava já, desde os anos 1940, um vislumbre do ordenamento do
41 Segundo Téran, “uma planificação económica sem referência física pode criar problemas inconvenientes
na sua repercussão sobre o espaço geográfico real; um planeamento físico sem vinculação alguma com medidas económicas pode não passar de um belo desenho ou de um exercício ilusório sem utilidade” (1999: 20 apud Galiana e Vinuesa, 2010: 23).
42 Com a sua obra “Paris e o deserto francês”, publicada em 1947, Gravier propõe a descentralização
administrativa e a desconcentração espacial da população e das atividades económicas, especialmente da indústria, para contrariar o desequilíbrio entre a Grande Paris e a fragilidade urbano-económica que caracterizava o restante território nacional.
território num duplo objetivo: a regulamentação do uso do solo e o desenvolvimento urbano.
A procura de respostas racionais, em se pretende incorporar diferentes características e aspetos de uma forma conjunta, é um reflexo da preponderância do pensamento moderno (racional e positivista) na vontade de regular os vários aspetos da vida social.
As práticas de ordenamento do território sob a influência do paradigma positivista (Davoudi e Strange, 2009)43 sustentam-se na objetividade e nos instrumentos de medição
nas pesquisas científicas pautadas pela leitura espacial denominada land use planning. Esta influência tem a sua génese ainda no final do século XIX, com as análises quantitativas realizadas por Charles Booth através da recolha de dados, classificação dos espaços, planeamento por zonamento e levantamento de dados sobre os problemas sociais da cidade de Londres, prolongando-se por décadas e atingindo o seu auge na década de 1960 e primeira metade da de 1970, quando o Reino Unido formula os seus primeiros structure plans e sub-regional studies. Durante este período, a planificação racional abrangente passa a dominar o horizonte do planeador, baseada no poder incontestável da ciência, que a mune de prestígio, passando o planeador a ser um técnico conhecedor do método (Benavente F. de Córdoba, 2014).
Segundo Taylor (2006), o paradigma positivista sustenta-se em duas correntes – substantiva e processual. A corrente substantiva (que atinge o seu auge na década de 1960 e primeira metade da de 1970) é caracterizada pelos seguintes aspetos:
• Assenta nos princípios da racionalidade científica e na organização racional do território, tendo por base o plano físico, de médio/ longo prazo, materializado num zonamento da ocupação do uso do solo e em índices urbanísticos (Davoudi e Strange, 2009; Ferrão, 2011); na linearidade dos processos, sendo o território concebido como estático – inexistindo mecanismos de flexibilização -, menosprezando-se o modo como o caminho é
43 Davoudi e Strange (2009) apresentam uma análise do processo de transição das práticas do ordenamento
do território no tempo. Analisam o paradigma positivista e a sua influência nas ciências sociais, mais especificamente na geografia e nas práticas de planeamento na perspetiva do land use planning.
percorrido); e num futuro previsível, sendo passível de ser planeado e capaz de ser controlado através das escolhas e decisões humanas efetuadas no presente (no território que se vai planear toda a informação relevante é sistematizada, analisada e projetada nesse futuro previsível).
• Concebe o ordenamento do território na perspetiva do land use planning, incorporando “uma proposta de como o solo deve ser usado de acordo com uma política de expansão e reestruturação consideradas no futuro” (Albrecht et al., 2004: 744).
• Desdobra-se em duas subcorrentes: o planeamento como exercício de desenho do espaço (à escala urbana ou intraurbana) – o planeamento físico, regulador do uso e transformação do solo; o planeamento como instrumento de análise e controlo de sistemas territoriais (à escala supra-urbana ou regional) – racionalização da estrutura e das ligações funcionais que constituem o território (McLoughlin, 1971).
A corrente processual (que se desenvolve a partir da década de 1960) é definida pelas seguintes características:
- Foca-se no modo de planear, passando-se a valorizar o processo pelo qual os objetivos devem ser atingidos, em detrimento da apresentação final desejável. O planeamento é agora dominado pela Teoria Geral dos Sistemas, encarando-se as cidades segundo uma visão sistémica, e pela Teoria da Decisão, ou seja, a perceção do planeamento como um processo relacional nas tomadas de decisão (Chadwick, 1966; McLoughlin44,
1971).
- Como contraposição aos modelos quantitativos, “a Teoria Geral dos Sistemas, associada às metodologias quantitativas e da Investigação Operacional, encontrava então na organização do território um laboratório para a aplicação de modelos, assentes, na maioria dos casos, em princípios de racionalidade económica” (Alves, 2007: 37).45
Sob a prevalência do positivismo assiste-se a uma intervenção hegemónica do Estado
44 Nesta linha de pensamento, este autor publica, em 1969, o livro “Urban and Regional Planning: a System
Aproach”.
45 Ainda segundo este autor (2007: 37), “as abordagens mais recentes não rejeitam a visão sistémica, mas
conferem maior realce à sua complexidade, com maior incidência nas relações humanas e sociais, na sua historicidade, no espaço vivido, nos fatores políticos e, mais recentemente, nos aspetos ecológicos e ambientais”.
– centralizadora, não flexível, focada especialmente nas técnicas de mapeamento – tornando-se os mapas importantes instrumentos de trabalho.
O ordenamento do território, influenciado por este paradigma e pela perspetiva de land use planning, resulta da capacidade que o Estado tem de pensar como o solo deve ser utilizado, no sentido de lhe atribuir usos e funções (Albrechts, 2004; Alves, 2013).
Assim, de acordo com esta perspetiva, o ordenamento do território “corresponde, no essencial, a um exercício técnico com objetivos políticos (definição e garantia da prossecução do interesse público, superação de falhas de mercado), tendo-se revelado particularmente adequado e eficaz no quadro da afirmação do projeto ‘moderno’ de Estado, sociedade e economia” (Ferrão, 2011: 39).
Com os dois grandes objetivos de combater os desequilíbrios regionais e melhorar os indicadores do crescimento, o ordenamento do território encontra apoio no modelo de desenvolvimento espacial “funcionalista”, baseado numa perspetiva mais economicista do conceito, na medida em que os temas ligados à economia e à desconcentração das atividades económicas (principalmente as industriais) estão no centro das suas atenções.
Este modelo emerge no início do século XX, atingindo o seu expoente máximo aquando da aprovação da Carta de Atenas, em 1933, da responsabilidade do Movimento Moderno, de que Le Corbusier constituía uma grande referência. Também denominado de “progressista” ou “racionalista”, vigora de forma prevalecente na Europa até à década de 1960.
Do ponto de vista do planeamento urbano, as duas guerras mundiais contribuíram para a sua longevidade, já que esta perspetiva assumia as necessidades humanas (habitação, emprego, mobilidades) como preocupação central no planeamento de uma cidade.
Os objetivos deste modelo são combater esses desequilíbrios regionais, através da criação de “polos de crescimento” (François Perroux46, 1955); resolver os problemas
gerados por essas disparidades regionais, tanto em termos económicos como sociais; e
46 Perroux (1955), autor desta teoria, publicou diversas obras das quais se destaca La notion de pôle de
contrariar os desequilíbrios dos centros urbanos que eram cada vez maiores – as metrópoles.
Pretende-se a valorização do território, por um lado, e o desenvolvimento, por outro, mas sobretudo numa perspetiva económica.
Em suma, neste terceiro quartel do século XX o ordenamento do território está mais vocacionado “para a correção dos desequilíbrios socioeconómicos [que cada país apresenta] do que para o ordenamento dos usos do solo e suas repercussões ambientais” (Bielza de Ory, 2008: 11). Em consequência, e segundo este autor, neste período o ordenamento do território apresenta-se de diversas formas, quer na sua conceção, quer na sua denominação e conteúdo, consoante as necessidades de cada país e as respostas políticas apresentadas como solução47.
Também é nesta época, assente na conceção de Estado como salvaguarda do interesse público, que o ordenamento do território se associa à evolução do welfare state ou Estado- providência, como uma política, sob formas “tecnocráticas e hierárquicas, aplicadas pelos governos centrais dos Estados nacionais” (Galiana e Vinuesa, 2010: 39), e como uma técnica administrativa. O Estado passa a desempenhar um importante papel na intervenção assistencial junto da população mais desfavorecida e dos territórios mais carenciados; e a intervir na esfera privada da sociedade com o intuito de garantir as suas exigências essenciais. Assiste-se à substituição do termo “crescimento” pelo de “desenvolvimento” (que assume maior destaque na década de 1970), na medida em que o desenvolvimento implica crescimento, mas também aumento dos salários, reforço dos níveis de redistribuição social e melhoria do bem-estar dos cidadãos.
Em síntese, como referem Pato et al. (2013: 27), predominam as “políticas keynesianas assentes no papel de um Estado interventivo, na vida económica, com o objetivo principal de conduzir a um regime de pleno emprego: consolidam-se os direitos humanos, promove-
47 Segundo Campos e Ferrão (2015), sob a influência da política regional francesa (aménagement du
territoire), é elaborado o III Plano de Fomento (1968-1973) onde pela primeira vez que se propõe combater
as assimetrias territoriais existentes através do reequilíbrio da rede urbana e do reordenamento da localização da atividade industriais. Posteriormente, é elaborado o IV Plano de Fomento (1974-1979) onde, pela primeira vez, surge de uma forma explicita o ordenamento do território como principal objetivo associado à correção dos desequilíbrios regionais. Este Plano não é posto em prática, pois o regime político cai após a revolução do 25 de abril de 1974.
se a discriminação positiva através da melhoria dos serviços sociais e, de maneira particular, da infra-estruturação dos territórios, especialmente os mais carenciados”. É o auge da intervenção pública, onde os “planeadores” eram os “guardiões do interesse público” (Hall, 2002: 324). Domina uma cultura de ordenamento do território caracterizada pelos princípios do paradigma moderno.