A incorporação de outros atores e interesses, na agenda pública, pode desencadear, ao mesmo tempo em que pode ser desencadeado, por mudanças no ideário de gestão adotado pela administração. No caso do Recife, a aproximação entre a administração municipal e os setores econômicos ligados à construção civil, somada a importância que o prefeito passou a atribuir à atração de investimentos, poderia sinalizar a incorporação de princípios de um ideário de gestão empreendedor. Mas, no Recife, apesar do concomitante desenvolvimento de diversos projetos pontuais inseridos em uma lógica de visão estratégica, como o Prometrópole, o Capibaribe Melhor, a Via Mangue e o Projeto do Parque Dona Lindu, o ideário democrático popular teve centralidade nas duas gestões. Este ideário democrático se materializou durante as duas administrações através da importância assumida pelo Orçamento Participativo (OP). É unânime a opinião dos entrevistados quanto a este ponto.
[...] na verdade, um dos grandes instrumentos utilizados na gestão de João Paulo foi essa parceria com os movimentos populares e a sociedade civil [...] E isso possibilitou a introdução do Orçamento Participativo que teve um papel importante desde o primeiro governo (Gestor da Prefeitura do Recife, trecho de entrevista concedida em 11 nov. 2008).
[...] esse primeiro momento foi o momento de chegada à prefeitura e, na verdade, foi um trabalho onde você teve a articulação e a formatação do Orçamento Participativo, nesse momento não como uma forma de planejamento - depois o OP passou para a Secretaria de Planejamento. Mas nós utilizamos uma parceria como uma estratégia de planejamento e coletávamos da sociedade as necessidades da localidade. E isso foi interessante porque a gente imaginava que a população daquela área queria uma grande obra, quando na verdade a gente percebeu que pequenas intervenções satisfaziam muito mais a população do que uma obra maior, gigantesca. (Gestor da Prefeitura do Recife, trecho de entrevista concedida em 04 dez. 2008, grifos da autora).
O discurso acima demonstra a visão localista da população e a pouca importância dada às ações de desenvolvimento do conjunto da cidade. Este é um problema comum em experiências participativas como o OP, tal como avalia Leal (2003). Para Silva (2005), o OP é eficiente na seleção de obras locais prioritárias ao atendimento de determinado direito da população, no entanto estas são ações fragmentadas, não são ações estratégicas para a cidade como um conjunto, ou seja, o planejamento urbano não é discutido neste espaço. Por isso, o OP não deve substituir o planejamento urbano, pois não tem competência para tanto. O OP deveria funcionar de forma conectada às instâncias de planejamento como o Conselho de Desenvolvimento Urbano (CDU) e aos órgãos do governo que tem esta prerrogativa (SILVA, 2005). Apesar de a prefeitura ter instaurado diversos canais participativos, como o CDU, em todas as entrevistas realizadas, o ideário democrático foi sempre associado apenas ao OP. O desfecho da revisão do PDR, aliás, fez o representante de uma ONG avaliar que o ideário democrático popular não foi expresso no processo de planejamento da cidade na gestão de João Paulo.
[...] não diria que a marca democrática popular da gestão de João Paulo passou pelo planejamento, muito menos pelo planejamento urbano, a gente não tem absolutamente nada construído de planejamento na cidade que possa ter essa marca democrático popular, o que poderia chegar mais perto, talvez, fosse o plano diretor, se realmente tivesse sido construído nesse caráter [...] a marca democrático popular da gestão João Paulo se dá muito mais na discussão do orçamento participativo, que é pontual e localizado, não discutiu nunca as questões estruturadoras da cidade (Representante de ONG ligada ao movimento social, trecho de entrevista concedida em 12 nov. 2008, grifos da autora).
[...] acho que ficou faltando consolidar o processo de gestão democrática, na verdade ficou muito no viés do OP, e o OP não cobre suficientemente os vários mecanismos de controle de gestão (Técnico da Prefeitura do Recife, trecho de entrevista concedida em 12 nov. 2008).
[...] faltou uma maior interlocução com João Paulo (sobre a cidade), apesar do orçamento participativo. O OP, na verdade, ele não chega a aprofundar a discussão sobre a cidade. Ele é meio superficial (Legislador municipal, trecho de entrevista concedida em 18 nov. 2008).
[...] Então, existiram alguns avanços, mas eu acho que na coisa macro, a gestão deixou muito a desejar e fez ações pontuais (Legislador municipal, trecho de entrevista concedida em 13 nov. 2008).
A ausência de um planejamento global se fez marcante, também, nas grandes intervenções de caráter estruturador e empreendedor promovidas pela administração municipal, tais como o Projeto da Via Mangue. Tais ações foram, não raro, planejadas pontualmente, sem analisar a cidade como um todo. Esta segmentação do planejamento urbano também foi apontada pelo
representante da ONG ligada ao movimento social que considera os projetos estruturadores desenvolvidos, na segunda gestão, mais ligados ao favorecimento de empreendimentos imobiliários específicos do que à noção de um modelo de empreendedorismo urbano.
[...] então acho que o empreendedorismo ele é muito mais imobiliário do que urbano. Esses macros projetos, por exemplo, a Via Mangue, ele começa num grande empreendimento de João Carlos Paes Mendonça, a Bacardi, e termina no outro grande empreendimento de Carlos Paes Mendonça, o paiol. Então é mais imobiliário. Tem um interesse imobiliário muito forte aí nessas obras estruturadoras (Representante de ONG ligada ao movimento social, trecho de entrevista concedida em 12 nov. 2008).
Não houve a adoção de um modelo empreendedor pela administração municipal, mas, sim, interesses de determinados segmentos econômicos, que passaram a ser defendidos pela administração como fruto de alianças políticas. Esta defesa se expressou nas decisões de planejamento e de gestão urbanos tomadas no Conselho de Desenvolvimento Urbano (CDU). Na avaliação dos representantes de ONGs entrevistados, já no decorrer da primeira gestão, não havia mais articulação ou discussão de interesses dentro deste espaço de diálogo entre a prefeitura, mercado imobiliário e sociedade civil.
[...] acho que, na primeira gestão, ela (a administração) tentou colocar alguns instrumentos que permitissem um crescimento menos adensado, como é o caso da lei dos doze bairros, quando o mercado imobiliário questionou. Mas, desde aquele processo - e depois quando a prefeitura congelou as construções, pois o ministério público questionou a não-aplicação do código florestal na cidade do Recife -, a prefeitura utilizava o mesmo discurso do mercado imobiliário (Representante de ONG ligada ao movimento social, trecho de entrevista concedida em 12 nov. 2008). [...] normalmente o mercado imobiliário e a prefeitura votam sempre juntos (no CDU), e normalmente os movimentos sociais a as ONGs sempre perdem, porque se juntam esses dois segmentos e aprovam tudo (Representante de ONG ligada ao movimento social, trecho de entrevista concedida em 11 dez. 2008, grifos da autora). O CDU adotou o procedimento de registrar todas as suas reuniões em atas. Estas, em consonância com o princípio democrático de transparência de informações que rege a administração municipal, são disponibilizadas ao público na Secretaria de Planejamento. No entanto, a transparência dos procedimentos adotados no CDU esbarrou no fato de só serem registrados, nas atas, os resultados numéricos das votações, não há a identificação de quais representantes votam a favor ou contra determinada questão, o que impossibilita averiguar se realmente o “mercado imobiliário e a prefeitura votaram sempre juntos” ou se alguns representantes da sociedade civil fazem consenso com o mercado. Apesar disso, as atas analisadas explicitam que todos os projetos que passaram pelo crivo do CDU foram
aprovados, mesmo os que os movimentos sociais se posicionaram publicamente contra. Um técnico da Prefeitura do Recife entrevistado, a despeito, aponta que, durante a primeira gestão, existia um canal permanente de diálogo e nenhum segmento era privilegiado.
[...] CDU é o grande canal de articulação e negociação, agora, evidentemente, que tem historicamente movimentos muito mais organizados, muito mais homogêneos do ponto de vista de decisão, que é o movimento empresarial, por exemplo. Então o nível de articulação e de conquista é geralmente maior. Inclusive, porque se chega na plenária para discutir, mas a negociação não acontece na plenária, as negociações acontecem nos bastidores, é natural. Os movimentos empresariais e os movimentos profissionais são mais homogêneos. O movimento social, embora muito rico em Recife, diga-se de passagem rico e pioneiro, é mais desarticulado. [...] eu não testemunhei nenhuma, nenhum viés tendencioso para um lado outro ou para outro, pelo contrário, eu vi um canal de negociação permanente (Técnico da Prefeitura do Recife, trecho de entrevista concedida em 12 nov. 2008, grifos da autora).
A afirmativa assinalada do técnico prova que, apesar da implantação de canais institucionais de diálogo, é recorrente a sobreposição e a ultrapassagem, nas discussões democráticas, de expressões de lobby e de clientelismo. Este técnico credita a capacidade das entidades ligadas à construção civil de defender seus interesses a sua maior capacidade de articulação. Mas, articulação com quem? Como afirma o representante da ONG ligada aos movimentos sociais, a prefeitura é o agente que tem o maior número de assentos no CDU (35,71%). Na prática, isso significa que o projeto defendido pela prefeitura tenderá a ser aprovado, pois, apesar de, em teoria, a sociedade civil e o mercado imobiliário poderem se alinhar para votar contra a prefeitura, na prática, isso não acontece. Ao contrário do que alega o representante da ONG ligada aos movimentos sociais, nem todas as decisões tomadas pela gestão eram favoráveis ao mercado imobiliário. Prova disso foi a aprovação no CDU do Regimento da Conferência do
Plano Diretor do Recife, que garantiu às ONGs, aos movimentos sociais e a populares
maioria absoluta (60%) dos delegados na Conferência do Plano Diretor e deixou o mercado imobiliário com uma representação de apenas 10,52% dos delegados. Então, a prefeitura, naquele momento do final da primeira gestão ao início da segunda, tomou decisões que, ora favoreciam as ONGs e os movimentos sociais, ora favoreciam o mercado imobiliário. Mas, isso não foi uma constante durante as duas gestões. No que se refere às decisões tomadas pelo Executivo durante o processo de revisão do PDR, é possível identificar três momentos distintos da gestão do processo.
4.5 O modelo de gestão do plano diretor: os três momentos da relação entre