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No caso específico do Recife, o cenário político em 2001, caracterizado pela eleição de um operário integrante do Partido dos Trabalhadores (PT), com um projeto político claramente democrático, sinalizava tanto para movimentos sociais quanto para o setor imobiliário como um possível marco na instauração de uma contra-hegemonia.

[...] essa defesa de um mandato mais popular e democrático, naquele momento, era representado por João Paulo e a gente participou desse processo, inclusive fomos ao guia eleitoral para defender esse modelo de gestão mais democrático e mais progressista que naquele momento era representado pela prefeitura de João Paulo (Representante de organização não-governamental ligada aos movimentos sociais, trecho de entrevista concedida em 12 nov. 2008)

[...] um partido de esquerda, essencialmente ligado aos trabalhadores, ao sindicato dos trabalhadores, assumiu a liderança política, assim o prefeito João Paulo por uma falha da oposição conseguiu ser eleito prefeito do Recife e lançou um discurso populista em defesa das classes menos favorecidas. (Representante do mercado imobiliário, trecho de entrevista concedida em 03 dez. 2008, grifos da autora). É interessante destacar que, para o representante do mercado imobiliário, os setores econômicos são tão hegemônicos dentro do processo político-eleitoral que foi, em razão de uma falha das forças que apoiavam Roberto Magalhães (PFL), que João Paulo de Lima (PT) conseguiu ser eleito. Já o representante de ONG acredita que foi o protagonismo e a força da mobilização popular que levaram João Paulo de Lima ao poder. Defende-se aqui que a combinação dos dois eventos criou o cenário propício à eleição do primeiro prefeito operário do Recife, pois, de um lado, houve “falhas” na condução eleitoral da campanha de Roberto Magalhães, conflitos internos na aliança política do PFL / PMDB / PDT somaram-se a atitudes impopulares do candidato; e, do outro lado, houve, durante a campanha de João Paulo, a intensificação do ativismo político da massa e dos movimentos sociais que ganharam as ruas. Como já havia apontado Gramsci (CARNOY, 2006), a combinação destes dois fatores – atitudes impopulares dos governantes e intensificação do ativismo da massa - pode levar a instauração de uma crise na hegemonia burguesa.

Mas, apesar de os movimentos sociais terem assegurado grandes avanços rumo à instauração de um projeto contra-hegemônico - não apenas pela instituição de espaços de diálogos, tal

como previsto por Arato e Cohen (1994), mas também, pela chegada ao poder de representantes que se posicionam explicitamente contra a lógica estratégica de agir do mercado -, nas sociedades capitalistas, a relação sistêmica entre Estado e mercado é muito estreita. De forma que, como alertou Gramsci, não basta assumir o governo, tal como fez João Paulo de Lima, para que o poder saísse das mãos da elite para as da massa. O fato é que a elite capitalista local, mesmo não estando diretamente no poder, mantém-se, normalmente, com forte influência sobre este. A dificuldade de suplantar esta realidade é que a hegemonia burguesa se dá tanto no nível estrutural quanto superestrutural. Estruturalmente, a influência do mercado sobre o Estado se dá da seguinte forma: mesmo que não tenham compromissos oriundos de alianças político-eleitorais com representantes dos setores privados, as administrações municipais dependem, cada vez mais, devido à crise fiscal, dos impostos e dividendos econômicos oriundos das atividades produtivas privadas para manter seus programas e projetos de governo, por isso continuam viabilizando e promovendo a reprodução capitalista, já que, de certa forma, dela dependem economicamente. No nível superestrutural, no final do século XX e início do XXI, é hegemônica a visão ideológica que, em uma sociedade capitalista, o desenvolvimento de uma cidade está atrelado ao seu desenvolvimento econômico, tal como afirma Castells (2007).

Assim, o Estado, mesmo que governado por forças progressistas, ainda precisava ser utilizado para mediar os interesses capitalistas. A diferença é que, quando comandado por alianças progressistas, há maiores possibilidades de alcançar alguns avanços na área social, devido à presença de representantes dos movimentos sociais dentro da estrutura administrativa. Mesmo assim, as ações, na área social, são muito mais de caráter distributivo, com o atendimento de certas demandas populares, do que redistributivos. A gestão de João Paulo, no que se refere às decisões tomadas sobre o plano diretor, ilustra bem esta realidade. Os representantes do mercado imobiliário e de ONGs ligadas aos movimentos sociais entrevistados são unânimes em constatar que, de fato, a vitória eleitoral de João Paulo, em 2000, trouxe para a agenda pública um ideário democrático popular. No entanto, também concordam que os avanços alcançados no decorrer dos dois mandatos de João Paulo não representaram uma ruptura com a capacidade dos setores econômicos de influenciar nas decisões tomadas pelo Executivo.

[...] Então do primeiro governo para o segundo houve mudanças significativas, tanto na composição como no olhar para esses setores (os movimentos sociais) que para a gente são importantes. [...] achei que a representação daqueles interesses do primeiro governo já não estavam mais representados pela prefeitura (Representante de

organização não-governamental ligada aos movimentos sociais, trecho de entrevista concedida em 11 dez. 2008, grifos da autora)

[...] João Paulo perdeu o primeiro mandato dele com essa visão populista. Quando ele teve condições de mudar, ganhou a eleição [...] mostrou uma capacidade que a gente não sabia que ele tinha, que era a capacidade de vislumbrar o que era interesse público diferente do interesse político particular (Representante do mercado imobiliário, trecho de entrevista concedida em 03 dez. 2008, grifos da autora). De fato, houve mudanças na forma como a administração municipal governava e se relacionava com os movimentos sociais e com os representantes do mercado imobiliário, tal como explicitado nos discursos. Mas, cada ator entrevistado interpreta, de forma distinta, os motivos que levaram a administração a rever posicionamentos.

Para o representante do mercado imobiliário, quando a gestão municipal opta por atender as demandas da população, ela está adotando uma visão populista e desperdiçando um mandato com atendimento de um interesse político particular, o dos movimentos sociais. Ao contrário de quando atende aos interesses do setor produtivo, identificado pelo entrevistado como “interesse público”. Ou seja, o representante do mercado imobiliário reproduz, em seu discurso, a visão ideológica hegemônica de que o desenvolvimento econômico é o caminho para o atendimento do interesse público. O desenvolvimento econômico é fundamental, mas este tem que ser acompanhado do desenvolvimento social, pois aquele não é mais importante que este. Mas, como o trecho a seguir evidencia, esta não é a visão do mercado imobiliário.

[...] respondendo pelo meu setor, a construção civil, que é um setor importantíssimo no arcabouço socioeconômico de Recife, porque nós geramos mão-de-obra, nós somos os condutores do progresso físico da cidade e os construtores das modificações urbanas que a cidade precisa. [...] Então houve uma desconfiança muito grande dessa visão que a gente achava canhestra do prefeito (Representante do mercado imobiliário, trecho de entrevista concedida em 03 dez. 2008, grifos da autora).

Este se coloca no papel de ator responsável pelo progresso físico da cidade, ignora o espaço produzido pelas classes de baixa renda por considerar que estas não agregam valor à cidade. Para o setor econômico, a administração municipal deveria interferir o mínimo na regulação do espaço urbano, uma vez que o mercado imobiliário é “o responsável pelas modificações urbanas que a cidade precisa”. Esta sim é uma visão unilateral. Há importantes intervenções urbanas promovidas pelo mercado imobiliário, que trazem benefícios e desenvolvimentos para a cidade, no entanto este não é o objetivo maior de um empresário. Ao empreender, a sua lógica e razão de agir é o lucro, é com este objetivo que ele intervém na cidade. A administração municipal, em sociedades democráticas, é o ator legítimo eleito para

desempenhar a função de guardiã dos interesses da cidade e, com tal propósito, dentre outras funções, deve regulamentar as atividades do mercado imobiliário. As legislações municipais que regulamentam o uso e a ocupação do solo são alguns dos instrumentos usados pela administração para permitir ou inviabilizar o desenvolvimento dos projetos propostos pela iniciativa privada. Esta é uma das formas nas quais a administração interfere nas atividades econômicas do mercado imobiliário.

No caso do Plano Diretor do Recife, o mercado imobiliário temia que a ligação do prefeito com os movimentos sociais o levasse a encaminhar a Câmara Municipal um projeto de plano diretor que os impossibilitasse de desenvolver suas atividades econômicas. Mas, isso não aconteceu, porque o prefeito, ao reconhecer a importância econômica do segmento, decidiu com ele negociar uma proposta de plano diretor que não impactasse tanto nas atividades do mercado imobiliário. Este, em troca, garantiu ao prefeito o apoio financeiro e político na campanha à reeleição em 2004.

[...] assustou muito quando abraçou o discurso do plano diretor da cidade [...] Então o prefeito teve a visão de mudar, e ele inclusive confessou [...]. É uma das coisas pelas quais o setor passou a aceitá-lo, hoje muita gente gosta dele, porque ele tem essa capacidade de fazer uma autocrítica [...] Por isso que ele cresceu, não prejudicou os empresários, nós o beneficiamos, de certa forma, e ele foi reeleito (Representante do mercado imobiliário, trecho de entrevista concedida em 03 dez. 2008, grifos da autora).

Na eleição de 2004, as empresas ligadas ao mercado imobiliário doaram certa de R$ 2.057.050,00 (75% do total de doações feitas à campanha de João Paulo), segundo dados do Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco. Não se pretende aqui discutir as consequências do apoio financeiro de empresas privadas às campanhas eleitorais. É importante apenas frisar que, estando as empresas regidas pela lógica sistêmica de recompensa pelo lucro quando estas apoiam financeiramente um candidato na eleição, fazem-no com a expectativa de conseguirem ganhos compensatórios durante o mandato do político, muito superiores aos recursos que cederam à campanha eleitoral. No caso de empresas ligadas ao mercado imobiliário e à construção civil, estes ganhos podem se dar de várias formas, por exemplo, com o beneficiamento em licitações públicas para prestação de serviços ao governo ou com decisões políticas que favoreçam os interesses destas empresas, que foi o que aconteceu no caso do processo de revisão do Plano Diretor do Recife.

No entanto, a aproximação entre administração municipal e setores produtivos não pode ser atribuída apenas a uma moeda de troca por apoio financeiro à campanha eleitoral; é, também, oriunda da necessidade de quem está no poder de garantir a governabilidade, entendida aqui como a capacidade política de governar derivada do grau de sustentação geral e das habilidades decisória e administrativa. Um representante de ONG ligada aos movimentos sociais tem esta visão mais abrangente do jogo político.

[...] essas mudanças têm uma relação muito forte com a história da governabilidade. O que nós temos discutido é que geralmente os governantes terminam uma eleição e já estão pensando na próxima. Então, no caso da primeira gestão [...] a própria composição que foi feita na prefeitura, que chamou os técnicos com muita experiência mais nessa coisa popular ou com uma visão de desenvolvimento mais diferenciada, deu um tom diferente à administração. Quando muda, eu acho que muda em função das pressões, seja porque muitas vezes para você se manter no poder, e geralmente quem entra já entra querendo pelo menos a segunda gestão, e aí entra muito no sentido da governabilidade. Aí você amplia o leque de alianças, e você, evidentemente, vai chamar setores que tem interesses diferentes, talvez, daqueles que elegeram a própria administração. Diria que hoje tem setores que hegemonizam essa relação com a prefeitura [...] o setor imobiliário, que acaba sendo também quem de certa forma apoia financeiramente o próximo candidato. Eu diria que a nossa visão é que essas mudanças têm a ver com o desejo do gestor em se manter no poder. Então é preciso ampliar o leque de alianças, não vale só aliança com aqueles setores que contribuíram para a sua chegada ao poder, mas outros setores de interesse que estão presentes na sociedade. No caso do planejamento urbano de Recife, é evidente que ele sofre diretamente uma pressão dos setores que hoje tem uma influência na cidade: setor imobiliário, setor de transportes. Eu diria que essa mudança era por isso: a criação dessas alianças para poder governar (Representante de organização não-governamental ligada aos movimentos sociais, trecho de entrevista concedida em 11 dez. 2008, grifos da autora)

Delineou-se, no início da primeira gestão, uma engenharia política composta por gestores e técnicos que defendiam um ideário democrático e que imprimiram um modelo de desenvolvimento diferenciado. No entanto, a administração, com o desejo de se manter no poder, de ampliar alianças e de garantir um nível de investimentos capitalistas na cidade, incorporou a visão de que não é possível governar sem o apoio dos setores econômicos. Quando isso aconteceu, a administração municipal passou a sentir necessidade de atender, também, às demandas oriundas dos setores econômicos, as quais, por sua vez, começaram a influenciar as decisões administrativas, como aconteceu na revisão do PDR. Em teoria, isso não significava um abandono completo do compromisso que a administração municipal tinha com os interesses dos movimentos sociais. O desafio da administração era equacionar as duas visões no âmbito das ações estatais.

[...] é uma coisa difícil porque os problemas do Brasil e os problemas da prefeitura do Recife não se resolvem só olhando do ponto de vista da administração, porque o que carece por trás disso é uma reforma política de fato. Se não tiver uma reforma

política que mexa na forma como o poder é exercido, na forma como o poder é praticado, a gente não mexe nisso. Eu não sou uma pessoa ingênua de pensar que para se governar não precisa fazer aliança, mas a questão para mim é quem hegemoniza a aliança (Representante de organização não-governamental ligada aos movimentos sociais, trecho de entrevista concedida em 11 dez. 2008, grifos da autora).

[...] há uma conivência com esse setor imobiliário, porque ele, de certa forma, é quem hoje define os rumos do desenvolvimento da cidade do ponto de vista urbano (Representante de organização não-governamental ligada aos movimentos sociais, trecho de entrevista concedida em 12 nov. 2008, grifos da autora).

Especificamente no processo de revisão do PDR, o fato de a administração municipal não acatar algumas propostas das ONGs e dos movimentos sociais, nos aspectos da política urbana, leva-os a acreditar que quem hegemoniza a aliança política e quem define os rumos do desenvolvimento urbano é o mercado imobiliário. De fato, a administração negociou com o mercado imobiliário algumas propostas no plano diretor que não impactassem tanto nas atividades econômicas. Mas, a administração não atendeu a todas as demandas, se o tivesse feito, o coeficiente de utilização ainda seria 4 e não haveria outorga onerosa em Boa Viagem, que é o bairro mais importante para o setor da construção civil (ver item 3.2 do Capítulo 3). Ou seja, o mercado imobiliário não foi majoritariamente hegemônico como acreditam os representantes de ONGs. A frustração dos movimentos sociais se deve, em grande medida, ao fato de não terem conseguido instaurar uma contra-hegemonia como esperavam e gostariam.

A administração municipal, por sua vez, na figura de gestores e técnicos que coordenaram o processo de revisão do plano diretor, é unânime em reiterar que nunca deixou de ser central na gestão de João Paulo seu compromisso com a população carente.

[...] na verdade, um dos grandes instrumentos utilizados na gestão de João Paulo foi essa parceria com os movimentos populares e a sociedade civil. E isso possibilitou a introdução do Orçamento Participativo, que teve um papel importante desde o primeiro governo (Gestor da Prefeitura do Recife trecho de entrevista concedida em 04 dez. 2008).

[...] eu acredito que o enfoque não mudou. Tanto teve a permanência dos canais de diálogo com os órgãos de gestão democrática da cidade [...] Nós não entendemos que houve uma alteração de foco ou uma alteração de ideários (Gestor da Prefeitura do Recife trecho de entrevista concedida em 19 jan. 2009, grifos da autora).

Concorda-se que o ideário de gestão democrática permaneceu, mas não se pode negar que o enfoque da administração mudou e que esta mudança se decorreu, em grande medida, da aproximação da administração municipal com os setores privados, como reconhece em entrevista outro gestor da Prefeitura do Recife.

[...] eu acho que a partir daí, a gente começou a pensar a cidade como um todo. Você percebe durante a gestão de João Paulo, uma evolução nesse sentido, de se pensar a cidade como um todo, e se trabalhou muito isso de não se pensar só a questão dos morros, mas também essa questão da construção civil em Boa Viagem, por exemplo. Eu acho que uma coisa está muito ligada à outra, porque você fala em qualificar o profissional, mas qualificar para quê? Então você tem que contar com esse outro lado, porque quando a gente chama esse outro lado para a parceria há uma integração. Senão, fica faltando um lado. Você qualifica, mas cadê emprego? (Gestor da Prefeitura do Recife trecho de entrevista concedida em 04 dez. 2008). [...] o prefeito depois que foi para a China disse ‘eu tenho que atrair empreendimentos. Minha orientação de governo é empreendimentos que dão emprego, porque eu tenho que empregar a população’. Se a construção civil é o segmento que dá mais emprego eu não vou sair dificultando a construção civil. Eu só vou restringir a atividade imobiliária onde ela está sendo maléfica para a cidade (Técnico da Prefeitura do Recife trecho de entrevista concedida em 11 nov. 2008). A atração de investimentos e a preocupação com o desempenho econômico do município estão entre as principais preocupações dos gestores que assumem o poder. Elas estão em consonância, como aponta Castells (1997), ao atual predomínio ideológico que este é o caminho a ser adotado para a solução dos problemas municipais. A lógica é que garantir um bom desempenho econômico municipal representa: diminuição do desemprego, aumento da arrecadação de tributos e aumento da verba para desenvolver os programas de governo. Isso tudo, quando bem gerido, pode levar a bons índices de aprovação do eleitorado, o que gera bons dividendos político-eleitorais à administração municipal. Ou seja, a atração de investimentos e a preocupação com o desempenho econômico contribuem sobremaneira para os projetos de qualquer político: chegar ao poder e nele se manter. Afinal de contas, independentemente de sua ideologia política, seja de ‘esquerda’ ou de ‘direita’, o político só poderá defendê-la se estiver no poder. E, para tanto, cada vez mais, parece ser fundamental que o governante busque acumular forças e estabelecer alianças com os setores econômicos. É, provavelmente, este raciocínio que faz com que o representante da administração interprete a relação entre administração, sociedade civil e mercado não como uma questão de ceder a um poder hegemônico, mas, sim de considerar todos os interesses presentes na sociedade.