INSEE, Emplois et Tourisme, Pôle de Compétence Tourisme, Paris : Séminaire ONT du 14 avril 1999, n. pag
135 CDC Consultants, Secrétari
at dʼEtat au Tourisme : O.N.T. et Direction du Tourisme. Le financement de lʼéconomie touristique, Les
quant à elles, doivent mieux tenir compte de la viabilité des projets et de leurs effets externes pour combiner développement économique et aménagement du territoire.
22.
Les
acteurs
locaux :
communautés
de
communes
et
stations classées
Qu'est-ce qu'une station touristique(*) ? La question peut sembler étrange ou déplacée : le concept de station correspond à une réalité économique et sociale locale. Le mot choque cependant lorsqu'on l'applique sans discernement à la fois aux bourgs ruraux ou aux métropoles. Pourtant, il ne fait pas que définir un concept mais désigne également une catégorie juridique de commune régie par une législation qui offre à la collectivité concernée le bénéfice d'un traitement fiscal particulier et une organisation politique et technique particulière d'un secteur économique et social complexe.
Ce statut juridique ancien et complexe est lié au fait que le tourisme est source de revenu direct pour les budgets locaux (taxe de séjour, droits de mutation, concours particuliers) ou même de revenu indirect (par valorisation des bases dʼimposition des contributions directes quʼil provoque (taxe professionnelle, taxe dʼhabitation des résidences secondaires,…) et quʼil est également un domaine dʼintervention des collectivités locales qui mobilise des moyens financiers considérable dans certaines villes et alimente des dépenses très spécifiques.
En effet, toutes les collectivités locales sont impliquées dans le développement touristique. Cela tient à leur vocation à valoriser le patrimoine local, à exploiter les dotations naturelles sources de développement économique. Dans cette perspective, lʼintervention réglementaire est essentielle. Dʼautre part, on a vu que les collectivités sont fortement sollicitées par les opérateurs et promoteurs à accompagner, investir, aider les programmes et les opérations du secteur privé.
En conséquence, quelque soit lʼangle dʼattaque retenu, les communes touristiques se différencient par la structure de leurs ressources fiscales courantes et, bien entendu, la nature de leurs dépenses.
• La fiscalité directe de ces communes apparaît modérée car elles disposent dʼun potentiel fiscal par habitant supérieur à la moyenne,
• Leurs produits dʼexploitation occupent une place plus importante dans leurs revenus fiscaux,
• Elles bénéficient plus que toutes les autres des concours particuliers versés par lʼEtat au titre de la Dotation Globale de Fonctionnement.
Elles se différencient également par un comportement nettement plus dépensier :
• Le niveau des dépenses par habitant est supérieur à la moyenne, • Lʼeffort dʼéquipement y est plus soutenu,
• Le niveau dʼendettement est plus élevé.
En effet, à côté des infrastructures spécifiques fortement typées quʼil convient de financer (ports de plaisance, parcs dʼattraction, hôtellerie de plein air, équipements récréatifs,…), les infrastructures dʼaccompagnement sont également plus lourdes, du fait de la population saisonnière à accueillir, que pour une commune de la même strate démographique : stations dʼépurations surdimensionnées, réfections constantes des voiries et des modes de circulation, entretien plus fréquent du patrimoine, embellissement et propreté, etc.
Parallèlement aux finances directes des collectivités locales, les budgets des organismes locaux de tourisme (Offices de tourisme) ont augmenté de 65 % lors de la dernière décennie. Le budget moyen dʼun Syndicat dʼInitiatives est de 15.000 €/an, celui dʼun O.T. * 45.000 €, 100.000 € pour un O.T. **, 450.000 € pour un O.T. ***, 1,2 M€ pour un O.T. ****. La masse globale des budgets des Offices atteint, en 1999, 380 millions dʼ€ (FNOTSI, 1999). En conséquence, une nomenclature juridique et fiscale particulière a été mise en place par lʼEtat qui souhaitait en décentraliser la gestion à partir de 2004.
En France, sur un plan plus strictement juridique, le terme de station touristique recouvre toute une série d'appellations diverses mentionnées dans une nomenclature particulière précisée par la loi.
Le Code des collectivités territoriales distingue trois catégories de communes pouvant faire l'objet d'un traitement fiscal différent dans le cadre du calcul de la Dotation Générale de Fonctionnement (pour celles qui ont été classées avant la réforme de la DGF de 1993) :
§ la station classée,
§ la commune touristique,
§ la commune à forte fréquentation journalière.
Ces distinctions juridiques permettent à lʼEtat dʼaffecter des dotations « supplémentaire » et « particulière » versées aux communes touristiques et thermales. Ces dotations touristiques sont des concours particuliers136 de l'Etat
affectés dans le cadre de la Dotation Globale de Fonctionnement destinées à tenir compte des charges exceptionnelles résultant de l'accueil saisonnier de populations non résidentes à titre principal (article L 234-13 du Code des communes). Les catégories de concours particuliers touristiques varient en fonction des types de classement.
1. La législation relative aux stations classées
Cette législation, qui date du début du siècle dernier (1919 en France), déterminait à l'origine trois catégories de stations :
Ø les stations hydrominérales, qui possèdent une ou plusieurs sources d'eaux minérales ou d'un établissement les exploitant ;
Ø les stations climatiques, label pouvant être octroyé aux "communes qui offrent aux malades leurs avantages climatiques",
Ø les stations balnéaires.
Ces appellations ont été complétées, au fil du temps, par des dénominations diverses : au total, la loi prévoit actuellement six appellations différentes destinées aux communes ou groupes de communes qui réunissent soit un ensemble de curiosités naturelles, pittoresques, historiques ou artistiques, soit des avantages résultant de leur situation géographique ou hydrominérale, de leur climat ou de leur altitude telles que ressources thermales, balnéaires, maritimes, sportives ou uvales. On dénombre ainsi en plus les dénominations de stations uvales pour "les communes sur le territoire desquelles est cultivé un raisin de table reconnu apte à une cure thérapeutique", stations de tourisme aux "communes, fractions de
136 au même titre que la dotation "villes centres", la dotation de solidarité urbaine créée en
1991, la dotation aux groupements de communes et la garantie de progression minimale de la dotation générale de fonctionnement de chaque commune. Ces concours particuliers représentaient, en 1993 et avant réforme, 3 % de la dotation globale de fonctionnement totale.
communes ou groupements de communes qui offrent un ensemble de curiosité naturelle ou artistique", stations de sports d'hiver et d'alpinisme.
Les stations vertes de vacances ne figurent pas parmi ces appellations prévues par l'Etat : le titre est donné par une Association des stations vertes, créée en 1964, sur la base de critères qui lui sont propres et non contrôlés par les pouvoirs publics. Ces communes de moins de 10.000 habitants, au caractère pittoresque, doivent disposer d'équipements collectifs de loisir (piscine, courts de tennis), d'hébergements en nombre suffisant (hôtels, terrains de camping). En adhérant à la charte, elles ne peuvent que faire reconnaître leurs avantages par un label mais ne bénéficient d'aucun avantage financier ni aide spécifique de l'Etat.
Le classement d'une commune en station est délivré par le Conseil d'Etat sur demande du conseil municipal ou d'office, et après avis du ministère du Tourisme, de l'Economie et des Finances, de l'Intérieur, de la Culture et de la Santé. Il a pour objet de faciliter la fréquentation de la station (reconnaissance de sa qualité par un label), de favoriser son développement par des travaux d'équipement et d'entretien (dotations financières spéciales permettant la conservation des monuments, des sites, l'assainissement, l'embellissement, l'amélioration des conditions d'accès, d'habilitation, de séjour, de traitement ou de circulation), et, en ce qui concerne les stations hydrominérales, climatiques et uvales, de faciliter le traitement des personnes privées de ressources suffisantes (prise en charge par les organismes de sécurité sociale).
La procédure de classement est différente selon les cas. Elle est fixée par les ar- ticles R. 143 et suivants du Code des communes et nécessitent un enquête menée par un commissaire enquêteur, dont l'avis est transmis au conseil municipal, un avis du conseil général, du conseil départemental d'hygiène, de la commission départementale des sites, perspectives et paysages. Très stricte (elle met en œuvre des critères, des quotas, des normes draconiens d'évaluation), elle fait également l'objet, pour les stations de sports d'hiver, d'un avis du Conseil National du Tourisme. Pour obtenir le classement dans une catégorie de station qui relève de la compétence du Ministère du Tourisme, la commune doit bénéficier d'une situation sanitaire irréprochable, d'un plan d'occupation des sols approuvé, d'au moins 75 chambres en hôtellerie classée, d'un office de tourisme homologué par l'autorité administrative.
Les effets du classement sont contraignants : ils impliquent une mise en valeur obligatoire des éléments attractifs et un P.L.U.. approuvé (art. R 123 du code de l'urbanisme). Mais le classement a longtemps été longtemps la seule possibilité pour une commune d'implanter un Casino ou de gérer le tourisme local sous forme d'établissement public industriel et commercial (EPIC). Ce qui nʼest plus le cas depuis la loi dʼaoût 2004. Le classement rend de toutes façons le régime financier de la commune particulier : elle perçoit une taxe additionnelle à certains droits d'enregistrement (art. 1584 Code Impôts, taxe obligatoire pour les stations de moins de 5 000 habitants au taux de 1,20 %), une taxe sur les entreprises
spécialement intéressées à la prospérité des stations (L. 233. 46 Code communes, applicable aux seules remontées mécaniques dans les stations de sports d'hiver) et la taxe de séjour (L 233.29 du Code des communes).
Ce système d'appellations a toujours été jugé très insuffisant (Monferrand, Conseil National du Tourisme, 1992), notamment en raison de la lourdeur de la procédure qui est restée longtemps très centralisée, plusieurs années étant nécessaires pour faire aboutir une demande en Conseil d'Etat. On verra si la décentralisation de la procédure améliore les choses. En effet, on dénombrait en 1991 (Gazette Officielle du Tourisme, 1/4/91) 427 stations classées en France dont 158 de tourisme, 98 climatiques, 49 hydrominérales, 24 seulement de sports d'hiver et d'alpinisme (alors que l'on peut skier dans plus de 361 stations), et 31 balnéaires. De plus, les conditions qui déterminent les critères de classement ne permettent pas de donner une information claire aux touristes sur les caractéristiques de la station classée. Un rapport, établi par le Conseil National du Tourisme et présenté en assemblée plénière le 15 décembre 1992, a constaté que les avantages administratifs résultant du classement n'équivalent parfois pas d'autres avantages offerts à d'autres communes, notamment celles bénéficiant de la dotation supplémentaire aux communes touristiques et thermales dont l'attribution est totalement indépendante du classement (130 stations classées ne reçoivent pas cette dotation). Enfin, depuis la loi du 23 décembre 1992 portant répartition des compétences dans le domaine du tourisme, tous les offices de tourisme (qu'ils soient ou non associatifs) peuvent commercialiser les produits touristiques locaux (sous réserve du régime de l'autorisation). Les conditions et avantages du classement vieillissent donc et une réforme de la loi était envisagée depuis quelques années déjà, bien avant la seconde vague de décentralisation de 2003 en tous cas.
2. Les communes touristiques ou thermales
Par ailleurs, des concours particuliers pouvaient être apportés aux communes ou à certains de leurs groupements. A cet effet, une liste des communes touristiques ou thermales est arrêtée, chaque année, après avis du comité des finances locales, en tenant compte de leur capacité d'accueil existante (articles L. 234-13.I du Code des communes). Le montant des crédits affectés à la dotation supplémentaire aux communes touristiques ou thermales ( articles R. 234-19 du Code des communes) est fixé dans le cadre des lois de finances annuelles de l'Etat. La part des ressources affectées aux concours particuliers a été fortement
remise en question par la réforme de la Dotation Globale de Fonctionnement (D.G.F.) mise en œuvre en 1994.
La dotation dite supplémentaire (150.000 € pour 2 264 communes, soit en moyenne 38.000 € par commune) est attribuée annuellement aux communes qui justifient d'une capacité d'hébergement professionnel pondérée d'au moins 700 lits et d'un rapport entre population permanente et capacité d'hébergement dont les critères de répartition sont pondérés par décret du Conseil d'Etat : 50 % en fonction de la capacité d'accueil, 30 % en fonction du différentiel entre la charge nette d'équipement de la commune et de celle des communes de la même strate démographique, 15 % en fonction du produit de la taxe de séjour, 5 % en fonction du différentiel du potentiel fiscal.
La liste des communes est fixée annuellement par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé du tourisme. Ce sont, en général, les communes qui appartiennent au secteur thermal, de la montagne, du littoral, recensées par la Direction Générale aux Collectivités Locales : 1182 communes dont 67 sont thermales, 475 de montagne, 360 du littoral, 280 "touristiques" (Rocamadour, etc.) et certains groupements communaux: 58 groupements regroupant 292 communes de montagne, 144 communes rurales, 3 communes du littoral.
3. Les communes à forte fréquentation touristiques
journalière
De manière identique, le bénéfice du titre de commune à forte fréquentation tou- ristique journalière peut être attribué aux communes de moins de 7500 habitants qui connaissent une forte fréquentation touristique journalière non hébergée et qui ne perçoivent pas la dotation supplémentaire aux communes touristiques ou thermales (articles L. 234-13.II du Code des communes et décret n° 87-228 du 27 mars 1987 modifié). Ce titre s'accompagne d'une "dotation particulière", toujours dans le cadre de l'évolution de la législation en matière d'octroi de la D.G.F., à condition d'offrir un nombre suffisant d'emplacements de stationnement public aménagés et entretenus pour l'accueil de la population touristique et de la présence sur le territoire communal de monuments historiques ouverts au public et classés conformément à la loi du 13 décembre 1913 sur les monuments historiques. En raison de ces conditions d'attribution, les communes à forte fréquentation touristique journalière peuvent être considérées comme des "villages pittoresques".
La dotation particulière aux communes touristiques (8 millions de € pour 1673 communes en 1993, soit 4.500 € par commune en moyenne est proportionnelle au nombre de places de parkings touristiques aménagés dans la commune, à raison de 4 touristes par place de parking.
4. Un système fiscal désuet
L'intégration de la dotation touristique dans la nouvelle dotation forfaitaire en 1994 fait disparaître la spécificité des stations en les fondant dans un ensemble indifférencié. La loi précise cependant, en son article 6, que la dotation touristique est identifiée au sein de la dotation forfaitaire. Si cette fusion des concours touristiques dans la dotation forfaitaire préserve les droits acquis par les communes actuellement bénéficiaires de ces dotations, aucune nouvelle commune ne peut plus y prétendre et les variations des capacités d'accueil des communes n'auront plus aucune incidence sur les ressources qui leur seront distribuées au titre de la D.G.F. De plus, pour les communes actuellement bénéficiaires, les dotations perçues en 1993 et gelées en 1994 ne progressent à nouveau qu'à partir de 1995 au rythme de la progression de la dotation forfaitaire, c'est-à-dire deux fois moins vite que celui de l'ensemble des ressources affectées à la dotation globale de fonctionnement.Comme l'a indiqué Arnaud Cazin d'Honincthun, rapporteur à l'Assemblée Nationale en 1993, " le vrai problème que soulève l'intégration des
concours particuliers - exception faite de la dotation de solidarité urbaine - au sein de la dotation forfaitaires est celui des communes qui n'étaient pas encore éligibles à l'un ou l'autre de ces concours, mais qui étaient en voie de le devenir, par exemple parce qu'elles avaient choisi d'axer leur développement sur le tourisme en accroissant leurs capacités d'hébergement, se rapprochant ainsi des conditions requises pour le bénéfice de la dotation supplémentaire aux communes touristiques "137.
Cette mesure a pu comporter un risque de désengagement des communes touris- tiques, assez mal venu à l'heure où le tourisme semble être une des seules acti- vités permettant la "reconquête" dʼune partie du territoire en termes d'aménagement. La question ne se pose cependant pas pour les communes rurales qui bénéficient d'une dotation globale de fonctionnement en hausse car ajoutée d'une dotation de solidarité rurale. Réduire par la fiscalité le développement touristique des collectivités locales aux seules zones rurales (politique d'amé- nagement du territoire engagée en 1994) témoigne du peu d'attention accordé parfois par lʼEtat au tourisme en termes d'aménagement du territoire138.
137 Gazette Officielle du Tourisme, n° 1206, p. 10 138
Tableau 15 : lʼextrême variété des dotations particulière et supplémentaire avant les textes de répartition des compétences en matière de tourisme (1992, 2004)
lʼexemple de la Gironde en 1989 (avant réforme de la D.G.F.)
Communes Secteur Dotation
particulière Dotation supplémentaire Arcachon Littoral 1 958 753 F Hourtin Littoral 862 356 F Lacanau Littoral 3 825 822 F
Lège-Cap Ferret Littoral 3 344 633 F
Le Porge Littoral 33 369 F 308 411 F
Soulac sur Mer Littoral 3 203 400 F
Blaye Rural 108 705 F
Cadillac Bastide 72 067 F
Monségur Bastide / Saint Macaire Rural 69 046 F Sainte-Foy-la- Grande Bastide / Hostens Rural 124 327 F Total département 689 008 25 368 945 F Source : C.R.T.A., 1994
Ce tableau montre à l'évidence l'iniquité dans les dotations entre stations (Arcachon/ Lège, par exemple) et entre les espaces touristiques (les petites sta- tions rurales, bastides, non informées jusqu'à une date récente de ces concours financiers de l'Etat, ne reçoivent aucune participation malgré une fréquentation journalière qui peut être forte à très forte). Les stations qui n'émargent pas encore sur ces budgets sont écartées par la loi de réforme de la D.G.F. du bénéfice de solidarité de l'Etat vis-à-vis de ces commune fragiles.
a. La taxe de séjour
Régie par l'article L 233.29 et suivants du Code des communes, la taxe de séjour a pour objet de permettre aux stations classées1, aux communes percevant la
dotation supplémentaire, aux communes touchées par la loi "littoral"1 et aux communes qui réalisent des actions de promotion en faveur du tourisme de dis- poser des moyens nécessaires à leur développement par prélèvement sur les utilisateurs (touristes). Elle est affectée aux dépenses destinées à favoriser la fréquentation touristique.
La taxe de séjour est fixée, pour chaque nature et chaque type d'hébergement (hôtels, résidences de tourisme, meublés, villages de vacances, terrains de camping et de caravanage, ports de plaisance...) par personne et par nuitée de séjour. Le tarif est arrêté par délibération du conseil municipal conformément à un barème établi par décret du Conseil d'Etat sur la base du classement officiel des hébergements et installations accueillant les personnes qui ne sont pas domiciliées dans la localité, qui ne paient pas de taxe d'habitation. D'autres cas d'exception sont prévus. Le tarif ne peut être inférieur à 0,15 € ni supérieur à 1 € par personne et par nuitée (réévaluation des tarifs mentionnés à l'article R 233-44). Elle n'est que temporaire (maxi 28 j/personne/an). Elle est perçue par les logeurs, hôteliers et propriétaires loueurs qui la versent sous leur responsabilité au receveur municipal.
La taxe a longtemps été calculée en fonction du nombre de touristes accueillis par les établissements d'hébergement de la commune. La loi du 5 janvier 1988 et le décret du 6 mai 1988 ont institué la possibilité pour l'hôtelier d'effectuer un versement forfaitaire établi en fonction des capacités d'accueil de son établisse- ment : la taxe forfaitaire (article 233-44) est fixée par le conseil municipal, assise sur la capacité d'hébergement et le nombre de nuitées comprises à la fois dans la période d'ouverture de l'établissement et la période de perception.
b. La taxe « sur les remontées mécaniques »
La taxe départementale et la taxe communale est instituée par la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ( dites taxes sur les remontées mécaniques). Cette taxe s'ajoute à la taxe de séjour dans les stations de sports d'hiver. Elle vise les entreprises exploitant des engins de remontée mécanique (décret n° 87-45 du 29 janvier 1987).
c. le prélèvement progressif sur le produit des jeux dans les
casinos
Le taux maximum de ce prélèvement sur le produit brut des jeux diminué de 35 % (articles L 233-48 à L 233-77 du Code des communes), opéré par les communes, dépend des tranches de produits. Son utilisation par les collectivités locales est possible jusqu'à 50 % du montant perçu pour des travaux d'investissement touristique destinés à l'amélioration de l'équipement touristique de la station. Ces travaux peuvent également être affectés à l'équipement du casino, ses annexes, ses abords après l'accord entre le concessionnaire des jeux et le conseil municipal.
L'ensemble de ces concours particuliers de l'Etat au développement touristique reste de faible ampleur et marginal dans l'effort d'aménagement du territoire. De plus, le projet de station ou de ville touristique semble écarté, depuis 1994, de la