PARTIE I- LA PROGRESSION NATIONALE ET EUROPÉENNE
TITRE 2- LA CONSOLIDATION CROISSANTE DU DROIT EUROPÉEN SUR LE BIEN-ÊTRE
S.1- La protection européenne et communautaire des animaux de production
Afin d'améliorer le sort des animaux de production, les instances européennes se sont tout d'abord penchées sur le transport international (§1), avant de réglementer leurs conditions d'élevage (§2) et enfin d'encadrer leur mise à mort ou abattage (§3).
§1) La réglementation européenne et communautaire sur le transport
Dès 1935, la Société des Nations (précédant l'ONU avant 1945), a adopté la Convention
internationale concernant le transit des animaux, des viandes et des autres produits d'origine animale675. Si cette convention mérite d'être mentionnée à des fins indicatives, celle-ci ne sera
pas traitée dans cette étude sachant qu'elle a été adoptée dans le but de garantir la qualité des aliments, et non afin de protéger le bien-être des animaux. Au contraire, celui-ci constitue le leitmotiv des instruments du Conseil de l'Europe (A) et de l'Union européenne (B).
A- Les instruments du Conseil de l'Europe sur le transport international
Premier instrument de protection des animaux adopté au niveau européen, la Convention sur le transport international de 1968 (1) a fait place à une nouvelle convention en 2003 (2).
1- Convention européenne sur la protection des animaux en transport international de 1968676
Il y a plus de 50 ans, le Conseil de l'Europe a été la première organisation inter- gouvernementale à se préoccuper du sort des animaux utilisés par les humains677.
674 Le droit européen concerne les instruments du Conseil de l'Europe et le droit communautaire ceux de l'Union européenne. Les ouvrages de référence pour ce chapitre sont : BROOM, D.M. et al, Le bien-être animal, Strasbourg, éditions du Conseil de l'Europe, 2006 ; MARGUÉNAUD, J.-P. et O. DUBOS (dir.), Animaux et droits européens : au-
delà de la distinction entre les hommes et les choses, Pédone, 2009 et WILKINS, D.B., Animal welfare in Europe : European legislation and concerns, The Hague, Kluwer Law International, 1997.
675 Convention internationale concernant le transit des animaux, des viandes et des autres produits d'origine animale, Genève, 20 février 1935.
676 Convention européenne sur la protection des animaux en transport international (n°65), ouverte à signature le 13/12/1968 et entrée en vigueur le 20/2/1971 [ci-après : "Convention transport de 1968"] .
677 AUSEMS, E., "Le Conseil de l’Europe et la protection des animaux", dans BROOM, D. M. et al, Bien-être animal, éditions du Conseil de l’Europe, pp. 249-271, 2006, p.249.
116
En effet, dès 1961, l'Assemblée parlementaire adressait une recommandation officielle au Comité des Ministres (organe exécutif du Conseil de l'Europe) dans laquelle elle estimait que:
« le traitement humain des animaux constitue l'une des caractéristiques de la civilisation occidentale »678.
Initialement préoccupée par les conditions dans lesquelles les animaux étaient transportés sur de longues distances, l'Assemblée réclama l'élaboration d'une convention de protection679.
Ainsi fut adoptée la première Convention européenne sur la protection des animaux en transport international en 1968. De manière novatrice à l'époque, le préambule de cette convention indique que le bien-être des animaux fait partie des "idéaux" et des "principes" communs que les membres du Conseil de l'Europe doivent promouvoir et sauvegarder, et ce afin d'éviter, dans la mesure du possible, toute souffrance aux animaux transportés680. De
plus, cette convention émet pour la première fois l'idée que l'adoption de dispositions communes constitue un "progrès" en faveur de la protection du bien-être animal au niveau européen681. Cette idée est à la base des autres conventions adoptées par le Conseil de
l'Europe, ainsi que des instruments adoptés par l'Union européenne.
Afin que les animaux souffrent le moins possible682, cette convention impose que les délais de
transport soient réduits au minimum683. Tel est la ligne directrice de la réglementation
européenne visant la protection du bien-être des animaux transportés sur de longues distances. Présentant un certain manque d'efficacité pour atteindre l'objectif visé, cette convention a été remplacée par une nouvelle en 2003.
2- La nouvelle convention sur la protection des animaux en transport international de 2003684
Le texte de 2003 a été conçu comme une convention-cadre établissant les conditions de transports applicables à toutes les espèces d'animaux vertébrés685.
678 Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe, Recommandation 287 (1961) relative aux transports
internationaux d'animaux, Préamb., al.2.
679 Id., al.4 : "Recommande au Comité des Ministres d'élaborer une convention relative à la réglementation des transports internationaux d'animaux, fondée sur le projet suivant préparé par la Fédération mondiale pour la protection des animaux".
680 Convention transport de 1968, Préamb., al.2-4. 681 Id., Préamb., al.5.
682 Id., Art.1.
683 Id., Art. 14 : "Les animaux doivent être acheminés aussi rapidement que possible, et les délais, en particulier ceux de correspondance, doivent être réduits au minimum".
684 Convention européenne sur la protection des animaux en transport international (révisée) (n°193), ouverte à signature le 6/11/2003 et entrée en vigueur le 14/3/2006 [ci-après : "Convention transport de 2003"].
685 Voir MERMINOD, J., "Le transport international et l'abattage des animaux", dans BROOM, D.M. et al, Le bien-
117
Le préambule de la nouvelle convention commence comme la précédente, en ajoutant cette affirmation générale :
« toute personne a l’obligation morale de respecter tous les animaux et de prendre dûment en considération leur aptitude à souffrir ».
En plus de cette obligation générale, cette nouvelle convention insiste plus que la précédente sur la nécessité de sauvegarder le bien-être des animaux686. En ce sens, elle vise à ce que les
animaux soient transportés de façon à préserver leur bien-être et leur santé687. Le bien-être
animal apparaît donc comme une grande priorité dans cette convention, de telle sorte que : « lorsque les exigences de bien-être des animaux ne peuvent être satisfaites, une alternative au transport d’animaux vivants doit être mise en œuvre »688.
Afin de renforcer les mesures de protection, celle-ci prévoit aussi des exigences plus rigoureuses que la convention précédente. Par exemple, une déclaration est obligatoire pour les transports d'une durée supérieure à 8h689 et les animaux transportés doivent être
préalablement acclimatés pour réaliser le voyage (en particulier les animaux sauvages)690.
D'une manière générale, cette convention prescrit la ligne de conduite selon laquelle : « Les animaux doivent être traités avec calme et ménagement afin de réduire à un minimum leur inquiétude et leur agitation, et pour les protéger des douleurs, de la détresse et des blessures qui peuvent être évitées »691.
Ainsi se trouvent explicitées les notions fondamentales que l'on retrouve dans l'ensemble des instruments européens, à savoir l'objectif de bien-être des animaux, lié à l'obligation d'éviter ou réduire les souffrances physiques (douleurs et blessures) et psychologiques (stress et détresse). Ces notions se retrouvent dans la plupart des instruments de l'Union européenne.
686 Présent dès le préambule, l'objectif de bien-être animal est très présent dans cette convention.
687 Convention transport de 2003, Art.4 (1), l'Article 4 concernant les "Principes fondamentaux de la Convention". 688 Id., Préamb., al.5. Précisons que l'Autriche a même proposé "l'interdiction au niveau de l'Union européenne, du transport d'animaux vivants", dans DEFFIGIER, C. et H. PAULIAT, "Le bien-être animal en droit européen et communautaire", dans MARGUÉNAUD, J.-P. et O. DUBOS (dir.), Animaux et droits européens : au-delà de la
distinction entre les hommes et les choses, Paris, Pédone, pp.57-79, 2009, p.78.
689 Id., Art.7 : "2) Quand la durée du voyage prévu dépasse huit heures pour le transport des solipèdes domestiques et des animaux domestiques des espèces bovine, ovine, caprine et porcine, la personne responsable du transport doit établir un document qui spécifie, entre autres, 4) à quels moments et en quels lieux les animaux transportés ont été nourris, abreuvés et ont pu se reposer durant le voyage".
690 Id., Art.11 : "1) Les animaux doivent être préparés pour le voyage prévu, être accoutumés à la nourriture qui leur sera fournie et être capables d’utiliser les systèmes de distribution d’eau et d’aliments. Ils doivent, de façon appropriée, être abreuvés, alimentés et disposer d’une période de repos. 2) Afin de réduire le stress du transport, le besoin de certaines catégories d’animaux – par exemple les animaux sauvages - d’être acclimatés au moyen de transport avant le voyage prévu doit être pris en compte".
118
B- Les instruments de l'Union européenne sur le transport des animaux
En droit communautaire, deux règlements concernent la protection des animaux pendant le transport. D'une manière générale, le règlement de 2004 vise à mettre en œuvre les dispositions de la nouvelle convention du Conseil de l'Europe au sein de l'Union européenne (1). Plus spécifiquement, le règlement de 2003 vise à garantir le bien-être des bovins par le biais de l'octroi de restitutions à l'exportation (2).
1- Le Règlement général de 2004 sur la protection des animaux pendant le transport692
Peu après avoir signé la convention européenne sur la protection des animaux en transport international693, l'Union européenne a adopté un règlement visant à conférer un effet direct à
ces dispositions conventionnelles, tout en précisant certaines exigences supplémentaires694.
Ce règlement s'applique aux transports réalisés à des fins économiques, pour les seuls "animaux vertébrés vivants", au sein de l'Union européenne695 Il reprend également les
principes de la dernière convention du Conseil de l'Europe. Ainsi, ce règlement exige de garantir le bien-être des animaux avant et pendant le transport. À l'obligation d'éviter les souffrances inutiles, tant physiques (comme le fait d'infliger des blessures), que psychologiques (comme le fait d'effrayer les animaux), il s'agit également de répondre à leurs besoins spécifiques en matière d'abreuvement, de nourriture, de repos et d'espace, de s'assurer de la formation du personnel responsable, du bon traitement des animaux (sans violence) et du caractère approprié des équipements utilisés pour assurer la sécurité des animaux transportés696.
Mais d'importants problèmes d'application demeurent. Une résolution parlementaire de 2012 a demandé de meilleures conditions de transport et des sanctions plus strictes à l'encontre des contrevenants. Alors que le nombre d'animaux transportés dans l'UE a fortement augmenté entre 2005 et 2009, les conditions de transport restent précaires et un tiers des voyages dure
692 Règlement n° 1/2005 du Conseil du 22 décembre 2004 relatif à la protection des animaux pendant le transport et
les opérations annexes et modifiant les directives 64/432/CEE et 93/119/CE et le règlement (CE) n° 1255/97, J.O. L 3
du 05.01.2005.
693Décision 2004/544/CE du Conseil, du 21 juin 2004, relative à la signature de la convention européenne sur la
protection des animaux en transport international (révisée), J.O. L 241 du 13.7.2004.
694 Celui-ci vient compléter une directive de 1991 et le règlement communautaire de 1997 sur les contrôles aux "points d'arrêt" (où les animaux sont déchargés lorsqu'ils font l'objet de longs trajets). Voir le Règlement (CE) n° 1255/97
concernant les critères communautaires requis aux points d'arrêt et adaptant le plan de marche visé à l'annexe de la directive 91/628/CE, J.O. L 174 du 2.7.1997.
695 Id., Art.2 (a), définition des "animaux". 696 Id. Art.3, al.2.
119
au moins 8 heures. Cette résolution en appelle ainsi à une mise en œuvre "adéquate et uniforme" de la législation existante dans l'ensemble des États membres de l'UE697.
Peu avant l'adoption de ce règlement très détaillé, un autre règlement avait été adopté afin de protéger plus spécifiquement le bien-être des bovins en cours de transport698.
2- Le Règlement spécifique de 2003 sur le bien-être des bovins en cours de transport699
En cas de non-respect du bien-être des bovins en cours de transport, ce règlement prévoit comme sanction de supprimer les restitutions à l'exportation. En ce sens, l'octroi des restitutions en argent est conditionné par l'arrivée des bovins en "bon état"700. Au contraire, si
ceux-ci décèdent ou si une femelle met bas (ou avorte) en cours de transport, ces restitutions sont supprimées701. Puisqu'il en résulte une perte financière pour le transporteur, celui-ci est
économiquement incité à s'assurer du bien-être des animaux transportés. Ce règlement offre un exemple intéressant du système économique d'incitation-sanction, pouvant être mis en place pour encourager les personnes responsables des animaux à respecter leur bien-être. Après les instruments européens et communautaires qui visent la protection du bien-être des animaux en cours de transport, présentons désormais les instruments qui régissent l'élevage.
§2) La réglementation européenne et communautaire sur l'élevage
Alors que le Conseil de l'Europe s'est penché sur la protection des animaux dans les élevages dès les années 1970 (A), la réglementation communautaire date des années 1990 (B).
A- Les instruments du Conseil de l'Europe sur l'élevage
En plus de la convention générale adoptée par le Conseil de l'Europe sur l'élevage des animaux en 1978 (1), des recommandations spécifiques ont été adoptées concernant les bovins, les palmipèdes à foie gras et les animaux à fourrure (2).
697"Le Parlement européen réclame une amélioration du transport des animaux", La France agricole.fr, 12.12.2012, en ligne : www.lafranceagricole.fr/actualite-agricole/bien-etre-animal-le-parlement-europeen-reclame-une-amelioration- du-transport-des-animaux-65926.html (date d'accès : 7.02.2013). Selon le rapporteur polonais Janusz Wojciechowski : "Nous devrions faire tout ce qui est en notre pouvoir pour réduire la souffrance des animaux. Notre appel pour des mesures visant à réduire le temps de transport des animaux, notamment des actions concrètes pour limiter à 8 heures le transport des animaux vers l'abattoir, prouve que nous nous soucions de leur bien-être".
698 Règlement (CE) n° 639/2003 de la Commission du 9 avril 2003 portant modalités d'application en vertu du
règlement (CE) n° 1254/1999 du Conseil en ce qui concerne les exigences en matière de bien-être des animaux vivants de l'espèce bovine en cours de transport pour l'octroi de restitutions à l'exportation, J.O. L 093 du 10.04.2003 [ci-
après : "Règlement bovins 2003"].
699 Règlement (CE) n° 639/2003 de la Commission du 9 avril 2003 portant modalités d'application en vertu du
règlement (CE) n° 1254/1999 du Conseil en ce qui concerne les exigences en matière de bien-être des animaux vivants de l'espèce bovine en cours de transport pour l'octroi de restitutions à l'exportation, J.O. L 093 du 10.04.2003 [ci-
après : "Règlement bovins 2003"].
700 Concernant les "restitutions à l'exportation" concernant les "produits relevant de la PAC", voir en ligne : http://www.douane.gouv.fr/page.asp ?id=360 (date d'accès : 12.11.2012).
120
1- La Convention européenne sur la protection des animaux dans les élevages702
Selon le même processus que pour la convention européenne sur les transports, la convention sur la protection des animaux dans les élevages est issue d'une demande de l’Assemblée
parlementaire en 1971703. Comme pour les autres conventions, celle-ci a été élaborée par un
comité d’experts avec la participation d’organisations professionnelles et d’associations de protection des animaux, ainsi qu’avec celle de la Commission européenne, particulièrement intéressée par cette initiative dans le cadre de sa politique agricole commune (PAC)704.
Ouverte à signature en 1976, cette convention est entrée en vigueur en 1978. Elle est issue d'un long processus de codification afin de trouver des points d’accord pouvant donner naissance à des dispositions conventionnelles acceptées par les différents pays européens en matière d'élevage705. Majoritairement réticents à faire des concessions sur leurs méthodes
d’élevage, les États comptaient au contraire accroître leur compétitivité dans ce domaine706.
Cette convention couvre largement tous les animaux élevés ou gardés pour la production de
denrées alimentaires, de laine, de peaux, de fourrures ou à d'autres fins agricoles707.
Elle s’applique à l'alimentation, aux soins et au logement des animaux, en particulier dans les systèmes modernes d'élevage intensif708. En particulier, elle insiste sur le fait que les besoins
physiologiques et éthologiques (ou comportementaux) propres à chaque espèce doivent être
satisfaits, conformément à l'expérience acquise et aux connaissances scientifiques709.
En ce sens, le logement, l’alimentation et les soins doivent être appropriés, les animaux doivent avoir la liberté de se mouvoir et les conditions ambiantes (ex : éclairage, température, aération) comme l'intensité du bruit, ne doivent pas nuire aux animaux710. Afin de contrôler le
respect de ces exigences, des inspections quotidiennes doivent être effectuées concernant l'état de santé des animaux et les installations techniques711.
Cette convention interdit la méthode du gavage pour la production de foie gras en ces termes :
702 Convention européenne sur la protection des animaux dans les élevages (n°87), ouverte à signature le 10/03/1976 et entrée en vigueur le 10/09/1978 [ci après : "Convention élevage de 1976"].
703 Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, Recommandations n°620 et 642 de 1971.
704 AUSEMS, E., "Le Conseil de l’Europe et la protection des animaux", dans BROOM, D. M. et al, Bien-être animal, éditions du Conseil de l’Europe, pp. 249-271, 2006, p. 255.
705 Id., p. 256.
706 Notons qu'une plus grande rentabilité économique a généralement lieu au détriment du bien-être animal. En effet, produire plus au moindre au coût implique le plus souvent un plus grand mal-être des animaux d'élevage. En ce sens, les animaux paient le prix des diminutions de coût sur les produits commercialisés qui en sont issus.
707 Convention élevage de 1976, Art.1.
708 Id., Les "systèmes modernes d'élevage intensif" sont définis comme "ceux qui utilisent surtout des installations techniques exploitées principalement à l'aide de dispositifs automatiques".
709 Id., Ces expressions apparaissent de manière récurrente dans la convention. 710 Id., Art. 3, 4 et 5.
121
« Aucun animal ne doit être alimenté de telle sorte qu'il en résulte des souffrances ou des dommages inutiles »712.
Si cette interdiction est implicite en ce que la convention n'interdit pas directement la production du foie gras, son énoncé fait néanmoins directement allusion à la méthode du gavage utilisé à cette fin. Si un doute pouvait subsister sur l'interprétation du terme "inutiles", dans le sens où cette production pourrait être considérée comme utile (et donc justifier les souffrances et les dommages causés à ces animaux), les recommandations spécifiques sur l'élevage des canards et des oies viennent confirmer l'interdiction du gavage. Pourtant, cette pratique demeure tolérée dans les pays où elle est autorisée par les législations nationales en vigueur713. Le Conseil de l'Europe mentionne toutefois la nécessité de résoudre les problèmes
liés au bien-être des palmipèdes à foie gras dans ces pays, notamment à travers la recherche de méthodes alternatives n'impliquant pas la prise forcée d'aliments714.
2- Les recommandations pour les bovins, les palmipèdes à foie gras et les animaux à fourrure En 1992, un protocole à la convention est venu ajouter certaines exigences dans le domaine de
la biotechnologie715 et depuis 1986, de nombreuses recommandations spécifiques sont venues
préciser les principes conventionnels concernant l'élevage de certaines espèces716.
Alors que les dispositions des conventions européennes sont intégrées dans le droit interne
des États suite à un processus de ratification717, les recommandations du Comité permanent
deviennent obligatoires une fois acceptées par les États membres du Conseil de l'Europe718.
Chaque recommandation précise des exigences particulières pour les espèces concernées et
712 Id., Art. 6.
713 Les principaux pays européens producteurs de foie gras concernent notamment la France et la Hongrie.
714 Voir les préambules (alinéa 8) et les articles 24 et 25 des recommandations respectives sur les canards et les oies (Recommandation concernant les canards de barbarie (Cairina moschata) et les hybrides de canards de barbarie et
de canards domestiques (Anas platyrhynchos) et la Recommandation concernant les oies domestiques (Anser anser f. domesticus, Anser cygnoides f. domesticus) et leurs croisements du 22 juin 1999).
715 Protocole d'amendement à la Convention européenne sur la protection des animaux dans les élevages (n°145) du 6/02/1992.
716 Id., pp.258-259. Dans l'ordre chronologique, ces recommandations ont d'abord concerné les porcs et les volailles en 1986 ; les bovins en 1988 ; les animaux à fourrure en 1990 ; les moutons et les chèvres en 1992 ; les ratites (espèces d'oiseaux) en 1997 ; les canards et les oies domestiques ainsi que les canards musqués et les hybrides en 1999 ; les dindes en 2001 et les poissons d'élevage en 2005. Afin d'actualiser ces dispositions protectrices à la lumière des connaissances scientifiques les plus récentes, certaines ont été révisé, à savoir les recommandations sur les volailles en 1995, sur les animaux à fourrure en 1999 et sur les porcs en 2004.
717 L'entrée en vigueur des conventions du Conseil de l'Europe est généralement conditionnée par le dépôt de 4 instruments de ratification. La liste complète des pays ayant signé et ratifié les conventions européennes sur le bien- être animal est disponible dans le document suivant du Conseil de l'Europe, "Animal Welfare in Europe: Achievements and future prospects", Joint COE-E-OIE Workshop, Strasbourg, 23-24 Nov. 2006.
718 AUSEMS, E., op.cit., note 704, p.258 : "S'il est vrai que, par définition, les recommandations obligent simplement les États à les examiner en toute bonne foi, celles adoptées par le Comité permanent perdent cette flexibilité une fois acceptées par les Parties et deviennent alors des "directives" ayant force obligatoire". Notons que ces directives du Conseil de l'Europe diffèrent des directives en tant qu'instruments du droit communautaire dérivé au sein de l'Union européenne.
122
règlemente certaines pratiques particulièrement controversées sur le plan de la protection du