A análise da efetividade das normas jurídicas, seguindo os ensinamentos de Barroso (2009), deve ser pautada pela aproximação que esses preceitos legais mantêm na realidade social, sendo que, no presente trabalho, traduz-se no desempenho concreto da função social do artigo 16 do Código Florestal, o regime jurídico da RL.
Para tanto, é interessante resgatar que a restrição ao uso das florestas encontra-se, historicamente, balizada pelo confronto em se preservarem os recursos naturais e os interesses econômicos de exploração da terra, orientados, predominantemente, pela concepção absolutista do direito de propriedade.
No estudo de caso analisado, o processo de ocupação territorial foi um dos fatores que contribuiu para a dinâmica de desmatamento florestal de Lucas do Rio Verde, fundamentada na política governamental de reforma agrária estimuladora desse tipo de comportamento. Tal política se apoia nos parâmetros utilizados para a exploração econômica da terra e mensuração da produtividade, contidos na Lei de Reforma Agrária brasileira.
Pelo contexto socioambiental revelado no município e expresso nos relatórios dos diagnósticos realizados, sobretudo em relação à cobertura vegetal das propriedades rurais e o déficit de RL apresentado, observa-se que o cumprimento da norma ambiental pertinente ao instituto da RL não se mostrou efetivo como instrumento de comando e controle naquela
realidade social. Ressalva-se que a avaliação se remete ao cenário do município no período compreendido até 2006.
Os procedimentos que sustentam a prática de regularização de áreas de RL do projeto Lucas do Rio Verde Legal se assentam, justamente, na proposta de reverter o quadro de não atendimento legal.
A investigação realizada sobre os procedimentos adotados na implementação e no desenvolvimento do modelo piloto de regularização de áreas de RL aponta para o estabelecimento de uma nova situação socioambiental em Lucas do Rio Verde (Figura 8).
Uma contribuição importante para a adoção das medidas de regularização de RL decorreu da publicação, no mesmo ano, da política de proteção ambiental do município, Lei Complementar nº 44/06, de 12 de dezembro de 2006.
Essa norma difunde princípios que devem nortear o desenvolvimento rural e urbano, bem como a política agroindustrial do município, dando ênfase à multidisciplinaridade no trato das questões do meio ambiente, à participação comunitária, à racionalização do uso dos recursos naturais e à educação ambiental. A adequação das atividades socioeconômicas ao atendimento do equilíbrio ambiental constitui elemento informador dos interesses locais e deve fundamentar a competência municipal de legislar de Lucas do Rio Verde.
Outra relevante diretriz da política de proteção ambiental do município relaciona-se à prevalência do interesse público, questão que deve ser considerada no âmbito do regime da RL e que se alinha à ordem constitucional brasileira no sentido de relativizar o direito de propriedade ao atendimento das necessidades sociais contemporâneas.
Figura 8 - Ação de educação ambiental desenvolvida junto à rede escolar45.
Acrescenta-se, ainda, que a modalidade de compensação de RL escolhida para a regularização do passivo municipal - a doação de áreas em unidades de conservação não regularizadas - pode ter estimulado o processo de adesão ao programa por se constituir em alternativa que não interfere diretamente no exercício do direito de propriedade. Embora a utilização das modalidades de compensação de RL para a regularização de passivos ambientais seja um indicativo de não observância às normas e/ou ausência de coercibilidade das mesmas, a escolha por um mecanismo coletivo pode se configurar uma alternativa mais vantajosa em termos de funcionalidade ecológica.
Outros elementos, como a parceria e o financiamento dos custos despendidos para o atendimento ao Código Florestal, são percebidos como facilitadores à implantação dessa prática ambiental. Iniciativas de igual teor, em contextos econômicos similares, podem viabilizar a eficácia social das normas ambientais pertinentes a esse regime florestal. A prática se apresenta viável em situações de regularização de passivos ambientais, devendo-se incrementar medidas que possam adequá-la a práticas de escopo proativo.
Em se tratando da restrição ao crédito rural, a variável é referenciada no projeto técnico e financeiro Lucas do Rio Verde Legal, contexto em que a prática de regularização em estudo se encontra inserida.
Entre as justificativas apresentadas para a implementação do modelo piloto, consta que o passivo ambiental de RL constitui fator que inviabiliza o acesso dos proprietários rurais aos financiamentos públicos e privados e cria barreiras ao investimento por parte dos empresários rurais.
O projeto técnico menciona, também, que a irregularidade ambiental afeta diretamente o valor agregado da terra, uma vez que a recuperação de áreas alteradas ou a aquisição de áreas nativas para efeitos de compensação pode ser contabilizada como perspectiva de aumento dos custos fixos da propriedade rural, além de impactar o acesso dos produtores aos mecanismos de certificação de seus produtos.
A restrição ao financiamento rural encontra respaldo jurídico na Política Nacional de Meio Ambiente, de 1981, e mais recentemente, nos Decretos nº 6.321/07 e 6.514/08, de 21 de dezembro de 2007 e 22 de julho de 2008, respectivamente, bem como na Resolução do Conselho Monetário Nacional nº 3.545/08, de 29 de fevereiro de 2008.
As normas restritivas tendem a assumir maior significado na prática de regularização analisada à medida que a projeção dos dados coletados na pesquisa socioeconômica e ambiental dos produtores rurais daquele município, detalhada na seção 4.2 deste capítulo, concretizar-se no plano social. Os projetos agropecuários idealizados para os próximos 5
(cinco) anos apontam para a adoção de práticas econômicas pautadas na otimização da produção e na priorização da infraestrutura local.
As atividades de custeio, investimento e comercialização da produção agropecuária exigem a alocação de recursos financeiros, contexto em que as normas restritivas de acesso ao crédito rural constituirão instrumento fundamental para o atendimento ao Código Florestal, em especial, ao regime da RL. Das 15 maiores instituições financeiras do país, 73% se manifestaram no sentido de que aplicam políticas de avaliação de risco socioambiental nos financiamentos agropecuários, conforme dados disponibilizados na seção 3.3 deste estudo.
Uma análise exploratória dos resultados alcançados pela atividade agropecuária brasileira nos últimos 4 anos46, particularmente em relação aos recursos alocados a esse setor pelo Sistema Nacional de Crédito (SNCR), indica crescimento anual dos valores do segmento. Em 2004, elevou-se 18,9% em relação ao ano anterior; em 2005, 3,8%; em 2006, 4,3%; e em 2007, 16,9% (Anexo 2).
Em Lucas do Rio Verde, os valores utilizados na atividade agrícola mantiveram equivalência nos anos de 2004 e 2005 e foram decrescentes nos anos seguintes, 2006 e 2007. No setor relativo à pecuária, os valores encontrados se apresentam ascendentes de 2005 a 2007. No cômputo geral do setor agropecuário, percebe-se a diminuição dos recursos financiados no período de 2005 a 2007. Informações preliminares, em relação ao ano de 2008, indicam significativa elevação dos valores alocados no município, tanto para a atividade agrícola quanto para a pecuária.
A redução expressiva dos recursos em 2006 e 2007 para a atividade agrícola coincide com o período de implantação do modelo piloto de regularização e poderá estar associada à observância de restrições socioambientais. Devem ser considerados, nessa avaliação, os diferentes fatores que interferem no ciclo de produção, notadamente o sistema econômico.
Outro importante aspecto se relaciona à aplicação restritiva das normas, nacionais e internacionais, pela imposição de embargos comerciais aos produtos e serviços provenientes de áreas que não cumprem a legislação ambiental. Pela avaliação dos documentos produzidos e pelas informações disponibilizadas, esse fator assume especial relevância no processo de convencimento do produtor rural para a adoção das medidas de regularização de RL aplicadas em Lucas do Rio Verde.
46 As informações do setor agropecuário brasileiro foram extraídas do Anuário Estatístico do Crédito Rural elaborado pelo Banco Central do Brasil. Disponível em www.bcb.gov.br, Acesso em: 04/06/09.
A consolidação do regime jurídico da RL no município pode ser estimulada com o aprimoramento de incentivos e benefícios fiscais direcionados à manutenção de áreas nesse regime, o que promoveria a sustentação dos instrumentos de comando e controle existentes, visto que o processo de ocupação territorial de Lucas do Rio Verde ainda se mantém recorrente em áreas de domínio da Floresta Amazônica47 (Figura 9).
A análise efetuada a partir da implementação da prática de regularização de áreas de RL em Lucas do Rio Verde revela que a dinâmica desse modelo possibilita a convergência de medidas que se complementam na busca de um resultado comum – a regularização socioambiental do município – configurando-se como alternativa factível para a regularização de passivos socioambientais.
Figura 9 - Assentamento rural instalado na região noroeste do município48.
Os eixos principais dessa prática ambiental estão representados pela aliança institucional e financeira entre os principais segmentos da cadeia produtiva local, pela clareza dos papéis de cada uma das partes, pela definição de mecanismo de compensação de RL coletivo, pela obtenção de fontes de financiamento para as ações recomendadas e pela pressão do mercado mediante restrições ao crédito rural e a imposição de embargos comerciais.
47 Fonte: Relatório Classificação da Vegetação Remanescente e Desenvolvimento do Plano Municipal de Restauração de APPs para o município de Lucas do Rio Verde - MT, de fevereiro de 2008.
CONCLUSÕES
A observância às normas ambientais e de restrição ao crédito rural no processo de regularização de áreas de RL é inserida nesta dissertação como variável que influencia a aplicabilidade do regime jurídico da RL previsto no artigo 16 do Código Florestal brasileiro.
Pela comprovação dos dados examinados, observa-se no estudo de caso que as normas ambientais não se mostraram efetivas naquela realidade social, até o período de fevereiro de 2006, contexto que pode ser justificado pela dinâmica de conflito de interesses existente na aplicabilidade do regime jurídico da RL entre o direito individual de uso da propriedade privada e o bem-estar social, entre produzir e preservar. A prática de regularização de RL em Lucas do Rio Verde se sustenta justamente na proposta de atender às exigências legais do Código Florestal.
Contudo, as sanções impostas pelas normas ambientais e as restrições ao crédito rural estão induzindo mudanças de comportamento, conforme se percebe pela convergência das ações de mobilização dos diferentes atores sociais envolvidos no processo de regularização socioambiental de Lucas do Rio Verde e pela absorção dessas normas por parte das instituições financeiras no tocante à concessão dos financiamentos agropecuários.
O eixo balizador da prática avaliada favorece a implementação de medidas na busca da regularização socioambiental do município e está estruturado nas alianças institucional e financeira entre os segmentos da cadeia produtiva local.
As normas de restrição ao crédito rural, expressas pela Política Nacional do Meio Ambiente, de 1981, Decretos 6.321/07 e 6.514/08, de 21 de dezembro de 2.007 e 22 de julho de 2008, respectivamente, e pela Resolução do Conselho Monetário Nacional nº 3.545/08, de 29 de fevereiro de 2008, constituem, assim, fatores determinantes da interação entre a ordem econômica e a ordem ambiental.
Os resultados obtidos no estudo de caso respondem à questão central orientadora deste trabalho, no sentido de que as normas ambientais e de restrição ao crédito rural exercem influência no processo de regularização de áreas de RL.
Outros elementos que concorrem para esse resultado estão relacionados à dicotomia existente entre a exploração econômica e a preservação ambiental, ao atendimento da função social da propriedade rural e à imposição de embargos comerciais aos produtos agropecuários não sustentáveis.
Nota-se a importância em aplicar alternativas mais propositivas e menos repressivas, como a adoção de mecanismos de mercado atrelados a incentivos econômicos para estímulo ao cumprimento das normas ambientais destinadas ao regime da RL.
A incorporação de instrumento acrescido de componente econômico poderá favorecer a efetividade do sistema normativo e apresentar atratividade aos proprietários que renunciarem ao direito de exploração da cobertura vegetal de suas terras.
A condição de transitoriedade afeta ao contexto normativo da RL exprime insegurança jurídica ao tratar dessa matéria com reedições sucessivas de medidas provisórias. Situação que reflete o antagonismo existente, no âmbito desse instituto, entre os interesses econômicos, fundados na ordem privada do direito de propriedade, e os interesses preservacionistas de ordem pública, representados pelo direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Percebe-se que os interesses econômicos circunscritos à regulação dessa matéria têm desencadeado incansáveis debates políticos e dificuldades na aplicação das normas que lhe são pertinentes, contribuindo para o avanço de práticas fomentadoras do desmatamento.
A tensão marcada pelo conflito entre o direito de propriedade e o direito ao meio ambiente preservado poderá ser minimizada com a implementação de medidas orientadas pela justa proporção entre esses dois pólos, sem que haja demasiada limitação de um sobre o outro.
Dessa forma, a afirmação do regime jurídico da RL está associada à relativização do direito de propriedade com a aplicação do princípio da sua função social, à adoção de políticas públicas conectadas com as atividades privadas e à avaliação dos limites que se impõem na realidade social para a aplicabilidade deste regime, de ordem administrativa, econômica e política.
Medidas desafiadoras podem ser adotadas para a manutenção do patrimônio florestal no sentido de converter serviços ambientais da floresta em fluxo de renda, e este em uma base de desenvolvimento sustentável. Além do pagamento por serviços ambientais, outros mecanismos são passíveis de implementação, como a servidão ambiental e florestal, sistemas agroflorestais e a redução compensada.
O direcionamento de ações nesse sentido ressalta o real valor dos serviços ambientais prestados pela floresta e a importância que ela possui na regulação ecológica, como a manutenção da biodiversidade, o armazenamento de carbono e a ciclagem da água, entre outros.
Concluindo, o contexto socioeconômico tem influenciado, desde o período colonial brasileiro, a promulgação de leis permissivas à exploração das matas, apoiadas pelos
interesses individuais dos proprietários. Em contrapartida, a função social da propriedade contida na ordem constitucional, materializada pelo regime da RL, configura-se elemento balizador entre o modelo econômico de produção adotado e a realização do princípio da justiça social propagado pelos direitos difusos.
É importante ressaltar que o regime da RL não retira do proprietário rural seu conteúdo econômico e nem o direito de gozar, usar e dispor de sua propriedade, desde que atenda às limitações ambientais impostas à área averbada, onde não se permite o corte raso da floresta, mas admite-se o manejo sustentável.
Faz-se mister sugerir pesquisas mais aprofundadas com o objetivo de investigar a dinâmica entre o atendimento ao regime jurídico de RL e o acesso e estímulo ao crédito rural, fator que contribuirá para maior compreensão dos dilemas e limites que abarcam a relação entre preservar e produzir.
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