La croissance périphérique des villes depuis la fin des années 1960, peut être analysée en termes de production de l'espace. Selon M-C. Jaillet et G. Jalabert (1982), étudier les transformations de "l'appareil de production du cadre bâti", celles du rôle de l'Etat et les restructurations dans l'organisation des acteurs locaux, est susceptible d'expliquer la "pavillonnarisation" de l'espace et ses conséquences : les conflits pour la maîtrise foncière, les divers coûts liés à l'urbanisation et les ségrégations socio-spatiales qu'elles engendrent.
Etudier l'espace en tant qu'il est produit, et non seulement consommé, nécessite de comprendre les besoins et les stratégies mises en oeuvre par les acteurs, ou agents productifs, par l'Etat et les pouvoirs locaux, ainsi que le rôle des acteurs individuels (ici, les acheteurs, consommateurs des ensembles pavillonnaires et aussi les producteurs du bâti, financeurs et promoteurs). Il est donc nécessaire de bien définir au préalable les différents acteurs intervenant dans cette production. Ce travail de définition sera développé ultérieurement au cours de notre étude20, et nous nous intéresserons ici plus particulièrement à un type d’acteur : les promoteurs
immobiliers. Les différents travaux existant semblent tous montrer le développement d'un secteur de plus en plus concentré et financiarisé.
20
1. La promotion immobilière en France ou la progressive constitution d’une profession
Les logiques capitalistes en jeu dans les transformations métropolitaines de la ville touchent également le secteur de la production des ensembles pavillonnaires.
L’étude de Christian Topalov fait figure de « pionnière » et reste l’une des plus complètes menées jusqu’à aujourd’hui sur les promoteurs immobiliers. Il montre la naissance et l’évolution de la profession de promoteur immobilier depuis l’après-guerre et distingue différentes périodes et différents types de promoteurs immobiliers (Topalov, 1974).
1.1 Naissance et définition du « promoteur immobilier »
La définition du métier de promoteur immobilier n’est pas simple. Une première difficulté est liée au fait que les pouvoirs publics, plutôt que de définir l’accès et l’exercice de cette profession, ont défini les actes de promotion immobilière, dans le souci de ne pas entraver le développement d’un secteur clé de l’économie dans le contexte de l’après Seconde Guerre Mondiale. Le statut de promoteur immobilier n’est donc pas encore figé et le métier de promoteur échappe à toute définition juridique ; c’est donc sa fonction économique d’intermédiaire qui reste le meilleur moyen de le saisir. Il est celui qui « assure la gestion d’un capital
monétaire dans sa phase de transformation en bien logement ou tout autre produit immobilier fini. Il se trouve investi du suivi du programme et de la coordination des opérations des différents acteurs » (Granelle, 1998a, p.
114). Il est aussi "celui qui prend l'initiative et le risque financier d'une construction immobilière destinée le plus
souvent à la vente" (Merlin, Choay, 1996).
La définition de l'INSEE de l'activité de promotion immobilière, dans la Nomenclature des Activités Françaises (NAF révision de 2008, classe 41.10) permet "officiellement" de distinguer cette activité des activités connexes : "Cette activité consiste à réunir les moyens juridiques,
financiers, techniques et humains nécessaires à la réalisation de projets immobiliers destinés ultérieurement à la vente, qu'il s'agisse de bâtiments neufs ou de réhabilitation. Elle ne comprend pas les activités d'achat-revente en l'état". Le promoteur est donc à différencier du marchand de bien, mais également du
même si certains promoteurs intègrent dans leurs activités, aussi, la phase de construction de maisons individuelles), et les activités d'architecture et d'ingénierie, les services de maîtrise d'œuvre liés à des projets immobiliers ne sont pas son activité principale. Il se distingue de l’aménageur, dont le rôle est d’acquérir du foncier pour aménager des terrains qui sont ensuite revendus à des promoteurs ou à des utilisateurs privés ainsi que du "lotisseur", seulement concerné par la préparation du terrain en vue de la construction. Il convient enfin de ne pas le confondre avec un investisseur, dans la mesure où le promoteur ne conserve, a priori, pas la propriété du bien construit.
Une définition positive du promoteur peut être donnée si l'on considère ses activités. Ainsi, Merlin et Choay (1996) indiquent que le promoteur recherche et acquiert le terrain, le rend constructible, définit le projet en faisant appel à des conseils (architectes, bureau d'études, ...), réunit le financement, met en place le support juridique de l'opération (ex : SCI), suit le déroulement du chantier avec le maître d'oeuvre, commercialise le produit (éventuellement en faisant appel à un agent immobilier) et enfin assure la responsabilité des éventuels défauts de construction. Ces deux auteurs ajoutent certaines des qualités requises pour que cette activité fonctionne : ainsi, le promoteur "doit faire preuve d'une forte capacité d'adaptation aux évolutions du
marché, aux besoins et aux goûts, et parfois sait les créer. C'est, en fait, une profession dispersée et fragile. En France, elle a parfois perdu, récemment, de son indépendance au profit de groupes financiers ou d'entreprises du bâtiment. La crise économique, qui a considérablement réduit la demande immobilière (logement, mais aussi commerces, ...), a entraîné de nombreuses disparitions et encouragé un professionnalisme accru "
Si Topalov ne s’intéresse pas particulièrement aux promoteurs réalisant des ensembles pavillonnaires, il nous semble néanmoins intéressant de revenir ici en détail sur les étapes de l’évolution de cette profession et sur les principaux types de promoteurs que l’auteur définit, dans la mesure où les éléments pris en compte pour réaliser cette typologie restent largement pertinents pour comprendre l’organisation actuelle de cette profession, également dans le domaine plus étroit de la production d’ensembles pavillonnaires.
Selon l’analyse économique et sociologique de la promotion immobilière privée21,
l’hypothèse développée par Topalov est que « le comportement des promoteurs de construction immobilière
[…] contribue à déterminer les formes d’utilisation du sol dans les agglomérations ».
21
Topalov limite son étude aux « grands promoteurs », ceux dont l’activité est nationale, pour deux raisons : d’une part en raison de l’importance décisive de cette catégorie de promoteurs sur l’orientation du développement urbain, d’autre part parce qu’ils représentent, au moment de l’étude, un phénomène nouveau dont l’apparition transforme alors profondément le système de la production immobilière. Par ailleurs, son étude est
Si les promoteurs peuvent être définis, dans leur ensemble, comme les agents supports d’un capital mis en valeur dans la circulation des produits de l’industrie du bâtiment, l’auteur souligne la diversité de ces promoteurs. L’un des résultats de l’analyse est la construction d’une typologie fondée sur les modes de financement et les formes d’organisation de chacun des grands promoteurs privés. Cette typologie est utilisée pour rendre compte des politiques immobilières des promoteurs, c'est-à-dire de leurs choix de production en matière de quantités et d’orientation parmi les différents sous-marchés immobiliers. Les politiques foncières, c'est-à-dire les comportements observables en matière de choix de localisation et d’utilisation des sols, sont ensuite analysées à la lumière de la typologie présentée.
L’auteur souligne alors l’un des paradoxes de la promotion immobilière privée : alors qu’elle apparaît comme l’image du capitalisme « libéral », elle est pourtant largement liée à l’intervention de l’Etat. Enfin, Topalov éclaire aussi la transformation historique de la promotion privée qui apparaît selon lui, dans les années 1970, comme marquée par la domination directe du capital « monopoliste ».
L’auteur distingue essentiellement deux périodes. La première, où la promotion immobilière apparaît comme «une place dans un système à dominante petite-bourgeoise », correspondant au début des années 1950. L’Etat met alors en place les conditions financières de l’apparition de la promotion immobilière comme profession, en instaurant des financements mixtes avec les Prêts spéciaux du Crédit foncier et des subventions, les primes à la construction. La rentabilité des opérations de construction de logements, en particulier locatifs, est alors parfois très importante, et la vente commence souvent avant la construction. Dans ce contexte, le petit capital peut avoir accès directement à la maîtrise partielle du processus de production et à la maîtrise de la transformation de l’usage du sol (le montant des engagements est relativement faible, la rentabilité est forte et l’immobilisation du capital investi est limitée). Topalov qualifie cette période de «Far West immobilier », avec la multiplication de faillites de petites entreprises et opérations de promotion. L’une des conséquences est la floraison ultérieure de textes pour protéger les futurs acquéreurs, et la naissance d’une organisation désireuse de départager les véritables professionnels de la promotion immobilière et les autres : la naissance de la Fédération Nationale des Promoteurs-Constructeurs (FNPC) en 1961.
également limitée au promoteurs privés professionnels (c'est-à-dire utilisant un capital privé investi à court terme et construisant donc dans le domaine de l’accession à la propriété, ce qui met de côté les organismes d’HLM, les SEM, … Il explique ce choix par le fait qu’il est plus simple de travailler sur une catégorie d’agents dont les stratégies ont manifestement pour objectif central la maximisation du profit, plutôt que sur les promoteurs publics et para-publics dont les fonctions et les objectifs sont plus complexes.
La « place » de promoteur apparaît22 alors, qui centralise les capitaux patrimoniaux, assure
l’approvisionnement en sol constructible, contrôle l’entreprise de bâtiment. Topalov distingue quatre catégories de promoteurs. Certaines entreprises de bâtiment (souvent de petites ou moyennes entreprises) réalisent une part de leur production pour leur propre compte en montant et finançant certaines opérations ; quelques filiales de promotion de grandes entreprises de bâtiment et de travaux publics apparaissent mais cette catégorie de promoteurs reste rare. Leur financement est assuré soit par l’entreprise-mère, soit par la banque de celle-ci, soit par des capitaux patrimoniaux. Les bureaux d’étude technique et certains cabinets d’architectes importants tentent aussi de contrôler leur niveau d’activité en montant des opérations immobilières (ils ont l’avantage d’être bien insérés dans le monde des propriétaires fonciers) mais ils assurent également seulement parfois le rôle d’intermédiaire entre les propriétaires fonciers et les promoteurs capables de collecter les capitaux nécessaires aux opérations immobilières. Les agences
immobilières, marchands de biens … constituent une troisième catégorie de promoteurs (leur longue
tradition d’intermédiaire entre patrimoines fonciers et immobiliers leur permet de favoriser la conversion de propriétaires de terrains en « capitalistes immobiliers », de mobiliser des capitaux, et d’utiliser leurs instruments de commercialisation pour écouler les logements produits. Cette catégorie représente, d’après l’auteur, une partie très importante des premiers promoteurs. Enfin, le dernier type est constitué par des « intermédiaires commerciaux ». Etrangers à toute activité immobilière au départ, ceux-ci ont des activités diverses dans l’import-export, les services aux entreprises (conseils juridiques, publicité, …) mais ont la particularité d’être une catégorie d’agents à capitaux propres limités mais très mobiles (souvent rapatriés des anciennes colonies) à même de les diriger vers un secteur d’activité nouveau et à très haute rentabilité.
Au cours de cette première période, il semble que la promotion soit plutôt une activité parallèle et les promoteurs exercent une activité autonome qui leur permet de minimiser les risques de cette activité fluctuante. Dans ce cadre la fonction dominante du promoteur a des conséquences sur le type d’opérations produites. Ainsi, lorsque la fonction de commercialisation est dominante chez les « agences-promoteurs », la politique de maximisation du taux de profit (le taux de profit correspondant au rapport entre la marge réalisée par le promoteur et le capital engagé pour réaliser l’opération) repose plutôt sur le niveau élevé des prix finaux : la localisation et les types de produits réalisés sont donc déterminés par la spécialisation dans un marché
22
L’étude historique de Topalov est fondée sur une typologie basée sur le mode de financement dominant des projets développés par les entreprises, son hypothèse principale étant la suivante : « On peut considérer chaque promoteur comme une élément d’une système de places où s’opèrent la production et la circulation de la marchandise logement (…) A chaque position identifiable qui définit un type de promoteur correspond une logique de fonctionnement, c'est-à-dire des objectifs généraux spécifiques au type et un ensemble de moyens pour les atteindre. » (Topalov, 1974, p. 21, cité par Pollard, 2009, p. 122)
immobilier précis défini en termes sociaux et géographiques. En revanche, lorsque la fonction de construction est dominante chez les « entrepreneurs-promoteurs », le taux de profit est subordonné à la maximisation du chiffre d’affaire de construction, la localisation et les types de produits sont donc davantage liés à la diversité des technologies utilisées dans l’entreprise, à l’implantation géographique de cette entreprise.
1.2 Comprendre la promotion immobilière : une typologie des promoteurs immobiliers dans les années 1970
Dans la seconde période, C. Topalov considère la promotion immobilière comme une « place dans un système à dominante monopoliste ». Il insiste sur les profondes transformations qui ont eu lieu au cours des années 1960, en particulier un changement important du système de financement du logement, résultat d’une nouvelle politique d’aide publique et du développement de l’activité des groupes bancaires dans le secteur immobilier. Le financement bancaire s’est considérablement développé, à la fois pour le crédit aux acquéreurs (à moyen terme à partir de 1964 puis à long terme en 1969-70), et pour le crédit aux promoteurs (à la fois pour assurer la période de production où le solde est déficitaire, et pour permettre l’acquisition de terrains à bâtir). Topalov souligne le fait que l’investissement massif dans la promotion de logements concerne alors, outre les groupes bancaires français, de très nombreux investisseurs étrangers. Il note là une transformation majeure du système de financement du logement : l’élément dominant n’est plus alors le capital patrimonial (« d’origine petite-bourgeoise » selon le vocabulaire de l’auteur), mais le capital financier (que l’auteur définit comme « la fraction du capital détenue par les
groupes résultant de l’unification du capital bancaire et du capital industriel, autrement appelés groupes monopolistes » (Topalov, 1974, p. 299)).
Pour l’auteur, l’action de l’Etat a été décisive dans cette transformation, particulièrement la volonté affirmée en 1958 de relayer le financement public du logement par l’épargne privée. La création des sociétés immobilières d’investissement et les avantages fiscaux importants accordés à ces sociétés destinées à être promoteurs et gestionnaires de logements locatifs favorise l’autofinancement de ces sociétés et leur introduction en Bourse. Dans la conjoncture de « boom immobilier » puis de crise (le tournant ayant lieu au milieu des années 1960), le fonctionnement du nouveau système produit une différenciation importante entre les promoteurs. On assiste à la croissance des grands promoteurs indépendants qui s’associent durablement avec un groupe financier, et à la baisse de régime des autres promoteurs. Cette période est marquée par l’apparition du « promoteur financier ». En effet, l’auteur note que presque tous les groupes
financiers français développent, après 1958, une activité de promotion immobilière. Dans la plupart des cas il s’agit d’un organisme de promotion qu’elle possède en propre, soit après avoir absorbé un promoteur existant, soit en ayant créé elle-même un instrument nouveau. Ces promoteurs filiales de banques peuvent avoir des capitaux propres et autofinancer leur développement, ou être des organismes à travers lesquels les banques investissent au coup par coup.
Les nouveaux types de promoteurs repérés par Topalov se différencient par les fonctions dont ils sont le support (gestion du capital, investissement et commercialisation de logement notamment) et par l’origine du capital de promotion dont ils assurent la gestion. Un aspect important de sa recherche est de montrer comment ces différents types de promoteurs répondent aux évolutions de la conjoncture économique et de comprendre certaines des caractéristiques des produits immobiliers réalisés.
Ces promoteurs sont d’abord les agences promoteurs, pour lesquels domine la fonction de commercialisation, ils fournissent le terrain et écoulent le produit. Ils apparaissent plutôt spécialisés dans les opérations de luxe, ce qui s’explique par le fait que ces agences interviennent principalement dans la fourniture du terrain et la commercialisation des logements, elles optimisent leur activité dans les opérations de logements chers et de charge foncière élevée. Elles construisent donc de préférence dans les zones privilégiées du point de vue de la desserte et de l’image sociale. La spécialisation dans un sous-marché immobilier s’accompagne donc d’une spécialisation spatiale et les conduit à réaliser surtout de petites et moyennes opérations. Eventuellement ces promoteurs trouvent dans les opérations de résidences secondaires une possibilité de développement lorsque leur activité parisienne est en difficulté, par exemple du fait d’une surproduction de logements de standing ou de la hausse des prix du foncier.
Les outsiders-coordinateurs, ont pour origine des hommes d’affaires engagés dans des activités économiques diverses qui ont créé des sociétés de promotion financées à l’origine par leurs capitaux patrimoniaux propres. Ces promoteurs passent parfois sous le contrôle de groupes financiers lorsqu’une contradiction trop forte apparaît entre leur développement et l’instabilité de leurs financements. Ceux-ci présentent, d’après l’auteur, une plus grande diversité de comportements liée à l’absence de contraintes internes que connaissent parfois les promoteurs originaires des professions immobilières. Ils semblent s’orienter vers le secteur sans prime et vers de vastes opérations dans des zones jusque là peu touchées par l’investissement immobilier : quartiers populaires de Paris, banlieue mal desservie par les transports en commune mais desservies par l’autoroute. Ces politiques nécessitent une organisation importante et impliquent
que les outsiders s’attachent des financiers pour des opérations de longue durée qui leur procurent des profits élevés grâce à d’importants surprofits de localisation.
Les filiales bancaires coordinatrices sont des prestataires de services utilisés pour les investissements immobiliers discontinus des groupes bancaires dont elles font partie. Elles n’ont pas de capitaux propres et n’intègrent que la fonction de commercialisation. . Elles ont pour principale fonction de rechercher des opérations rentables et sûres et il en résulte une assez grande diversification de leurs localisations, notamment une importante activité dans les villes moyennes de province. En Région parisienne elles construisent de petites opérations dans les zones urbaines bien desservies, exceptionnellement dans les quartiers affectés par une forte hausse des prix fonciers.
Les entrepreneurs-promoteurs sont les filiales d’entreprises de construction, la fonction de construction est donc dominante et exercée de façon autonome. Le promoteur utilise alors des capitaux financiers, soit propres, soit fournis par les banques habituelles du groupe. Les financements dont ces promoteurs disposent sont utilisés de façon à maximiser le volume des commandes qu’ils permettent d’assurer à l’entreprise. Ce qui les conduit à s’orienter vers de grandes opérations périphériques ou provinciales financées avec l’aide du Crédit Foncier qui permettent à la fois de minimiser la charge foncière et d’assurer une sécurité commerciale favorisant la programmation de la construction. Pour l’essentiel la localisation des opérations de ces promoteurs dépend de l’implantation des établissements de l’entreprise et des possibilités de réaliser de grandes opérations.
Les builders sont des organisations intégrées qui exercent la totalité des foncions, en particulier celle de financement et de construction. Ils réalisent de grandes opérations périphériques mais leur spécialisation est plus étroite encore. L’entreprise étant entière intégrée les opérations produites sont particulièrement homogènes (exprimant la technologie uniforme d’une entreprise constructrice de maisons individuelles) et presque exclusivement parisiennes. Les opérations sont souvent de très longue durée, sur de vastes terrains agricoles, commercialisées sur le marché immobilier le moins instable, le secteur « primes et prêts ».
Les techniciens-promoteurs sont des filiales de bureaux d’étude technique, ils sont en partie encore financés par des capitaux patrimoniaux propres, mais des plus en plus par des capitaux