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O comportamento dos municípios Brasileiros em relação à transparência das ações realizadas pelos seus governantes, especialmente àquelas relacionadas ao poder executivo, podem ser situados em três cenários distintos, determinados, principalmente, pelo estabelecimento da legislação nacional que regula o tema. O primeiro deles ocorre até a entrada em vigor da Lei Complementar nº 131 de 27 de maio de 2009 (BRASIL, 2009), a denominada Lei da

Transparência. Neste período inicial, que inclui os primeiros movimentos das prefeituras em direção às Tecnologias de Informação e Comunicação, a moda (no sentido estatístico) era o segredo e a quase que completa ausência de atos dos poderes executivos municipais com o objetivo de divulgar informações. Um Servidor Público (SP 02), com mais de 40 anos de serviço público, foi enfático ao dizer que “nenhuma Prefeitura do Brasil tinha transparência”. Este servidor estava se referindo, certamente, ao fato de que não eram empregados instrumentos, principalmente de natureza tecnológica, para divulgação ativa das ações executadas pelos entes públicos.

O acesso e a obtenção de informações, salvo alguns municípios com legislação relacionada, não eram regulamentados. A inexistente, ou incipiente, estrutura computacional dos entes públicos tornava este cenário ainda mais complexo. Nas décadas de 1980 e 1990 algumas administrações públicas municipais, ao se informatizarem, ou contratavam serviços de empresas de processamento de dados ou adquiriam computadores de capacidade limitada e completamente desconectados entre si. O padrão, para a obtenção de informações por parte dos servidores públicos, era a impressão de relatórios em papel que circulavam entre os diversos setores da Prefeitura Municipal. Nestas prefeituras, como coloca um Servidor Público (SP 09), “não tinha obrigações de entrega de relatórios, não tinha quase nada”.

A segurança nacional e o interesse do estado, transpostas para o nível municipal, somadas à cultura patrimonialista da administração pública, além dos vícios adquiridos pelos servidores em anos de atividades neste contexto, resultaram em entes públicos completamente fechados. A obtenção de informações somente era possível por meio de contatos pessoais, de amigos ou de parentes, ou ainda pela ação de contatos políticos como os vereadores, por exemplo. Um terceiro entrevistado (AC 07) acrescenta: “Existem funcionários dentro da Prefeitura que têm 40 anos de Prefeitura trabalhando do mesmo jeito, trabalhando à base do papel e do memorando e do... e do livro de memorando”.

O segundo cenário em que se pode observar a forma como os municípios encaminham as questões referentes à transparência pública situa-se no período de vigência da Lei da Transparência, com início em 2009, e prosseguindo até a instituição da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, denominada de Lei do Acesso à Informação (BRASIL, 2011a). Este curto intervalo de tempo foi marcado pelo surgimento, em série, de portais municipais da transparência naquelas localidades em que a legislação assim o exigia. Mas, apesar destas

iniciativas a avaliação destes portais, tanto por pesquisadores (PRADO; GARCIA LOUREIRO, 2006; RIBEIRO, 2009), quanto por órgãos da imprensa (TRIBUNA DO NORTE, 2012), já antecipavam parte dos problemas que ainda hoje são observados.

A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe consigo algumas exigências sendo que, parte delas, estão dispostas no caput do artigo 48

São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. (BRASIL, 2009)

Estes relatórios já eram produzidos pelos sistemas internos de controle das prefeituras e compunham o rol de documentos que eram apresentados pelas Prefeituras Municipais aos órgãos de controle como, por exemplo, o Tribunal de Contas do respectivo Estado da federação. Um Servidor Público entrevistado (SP 09) confirma ao dizer “não existia quase nada, existia muito pouco. A única... o que a gente tinha era publicações, tudo publicações. A gente já publicava no site, já entregava toda essa prestação”.

A maior dúvida das áreas contábeis das Prefeituras Municipais estava relacionada ao inciso II do parágrafo único do mesmo artigo 48, o qual ordenava a “liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público” (BRASIL, 2009) Um Servidor Público (SP 09) relembra os receios da época: “Bah, mas como que isso vai acontecer em tempo real? O que é tempo real? Então, tudo isso a gente pensou. E como que os sistemas vão trabalhar isso? até para se adaptar foi bem complicado”.

O terceiro cenário indicado inicialmente tem seu início na vigência da Lei do Acesso à Informação e persiste até os dias atuais. Neste período de pouco mais de 7 anos, embora não se possa afirmar categoricamente, todos os municípios Brasileiros implementaram os seus portais (municipal, de transparência e de acesso à informação) na internet. O panorama dos municípios gaúchos, ao menos, foi apresentado no capítulo 5 deste trabalho.

A convicção generalizada é a de que a implantação dos portais de transparência nos municípios tem origem na exigência da legislação. As falas de alguns atores são muito claras neste sentido.

O Servidor Público (SP 03) diz que “Sem a lei - Com certeza, eu acho que não teria um. Sim, tranquilamente não”. Um Agente Político (AP 15) acrescenta que “pela lei, que é exigido, e aí foi... foi implantado”. Um entrevistado da Sociedade Civil (SC 09) conclui dizendo “se todos os municípios têm o seu portal, foi porque a lei obrigou”.

Como deixam transparecer alguns entrevistados, as Leis de Transparência e de Acesso à Informação, principalmente, são ainda muito recentes. Sistemas computacionais como os portais da transparência, com usuários bastante difusos e diversificados, não seguem, possivelmente, o mesmo ciclo de vida de outras aplicações mais restritas e mais bem definidas. Estas questões podem ser resumidas na fala do Agente Comissionado (AC 01), “então estamos aí, a Lei de Acesso à Informação é de 2012, então são 6 anos, é muito... a gente está engatinhando ainda”.