A chegada de Fernando Henrique Cardoso à presidência da República em 1995 representou a implantação de uma agenda liberalizante ampla. A coligação PSDB-PFL-PTB conquistou uma ampla maioria no Congresso Nacional, bem como nos Estados e munícipios, o que permitiu ao novo governo dar continuidade à política de estabilização macroeconômica que tinha sido iniciada no governo Itamar Franco com o lançamento do Plano Real, além de realizar a abertura comercial do país, reforma do Estado, fortalecimento e desregulamentação do mercado financeiro, com aumento da dívida pública (interna e externa) e adoção de um extenso programa de privatizações, que incluiu instituições bancárias, os setores petroquímicos e mineração, e diversas áreas de infraestrutura e serviços, como energia, telecomunicações e transportes. Neste sentido, ao final de 1995, foi divulgado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (PDRAE) e instituído o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE).
No que concerne às telecomunicações, o plano de governo apresentado durante as eleições de 1994, indicava que, se eleito, o Executivo “proporá emenda constitucional visando à flexibilização do monopólio estatal das telecomunicações”. Se, por um lado, as propostas de governo apontavam para a flexibilização e a participação das empresas privadas como a melhor saída a ser buscada; por outro, não deixava claro qual o caminho seria adotado e se o
ente estatal seria privatizado. O texto afirma que “as iniciativas do futuro governo resguardarão o patrimônio público nas telecomunicações”, sendo que uma das orientações gerais seria “preservar a presença do setor público nas áreas estratégicas das comunicações e no desenvolvimento tecnológico”. Embora, em um momento, o então candidato se comprometesse com o resguardo do bem público em um momento, em outro, colocava-se no centro do imbróglio do modelo a ser adotado:
O problema, que não é só do Brasil, é encontrar uma fórmula para a organização institucional do setor de telecomunicações que, ao mesmo tempo em que promova fortemente os investimentos privados, reforce o papel regulador do Estado e reserve ao setor público a atuação em segmentos estratégicos do ponto de vista social ou do interesse nacional […] A grande atualidade do debate sobre a organização deste setor na maioria dos países desenvolvidos torna a decisão brasileira ainda mais complexa e importante. Amplos segmentos da sociedade brasileira deverão ser ouvidos para que o governo defina completamente sua proposta, através de projeto de lei a ser encaminhado ao Congresso para uma decisão final (CARDOSO, 1994, p. 23).
Vencidas as eleições, ao assumir o governo, FHC designou para assumir o Ministério das Comunicações o engenheiro Sérgio Motta, até então pouco conhecido na cena política, Motta era homem de confiança do presidente da República e assumiria também o papel de uma dos principais articuladores da base política governamental. A indicação de um nome do PSDB para as Comunicações, diretamente vinculado ao presidente da República, mostrava a importância e a prioridade que o governo daria ao setor nos anos subsequentes, sobretudo porque, historicamente, este Ministério vinha sendo ocupado por quadros políticos vinculados ao PFL e ao lobby da ABERT. Sérgio Motta assumiu a função de levar a cabo a flexibilização do monopólio das telecomunicações, ainda que o governo não tivesse naquele momento uma definição clara sobre o modelo a ser adotado no que diz respeito à telefonia básica. Um posicionamento definitivo sobre o tema só veio ao conhecimento público em meados de outubro de 1997, após a abertura da Banda B da telefonia celular à empresas privadas122.
Contudo, já no segundo mês do governo FHC, mais precisamente em 16 de fevereiro de 1995, foi encaminhada ao Congresso Nacional a proposta de Emenda Constitucional n. 03- A/95, que flexibilizava a monopólio estatal sobre as telecomunicações. Ao modificar o inciso XI do Artigo 21 da Constituição Federal, a emenda autorizava empresas privadas a explorarem o setor por meio de autorização, concessão ou permissão do poder público federal. Ficou também estabelecido que o setor seria regulamentado por uma lei própria, que !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
122 Martins (1999) mostra que, entre fevereiro de 1995 e outubro de 1997, o ministro Sérgio Motta deu vários depoimentos contraditórios a imprensa sobre o modelo que seria adotado, chegando a apresentar três cenários distintos: 1. as empresas do Sistema Telebrás não seriam privatizadas (fevereiro/1995); 2. seriam mantidas as empresas públicas em um cenário de competição total (fevereiro/1995); 3. haveria privatização mas seriam fixados limites à entrada do capital estrangeiro (julho/1997).
disciplinaria também a criação de uma autoridade reguladora. Apesar da resistência dos partidos de oposição, a PEC tramitou rapidamente pelo Congresso Nacional, sendo aprovada pelo plenário das Câmara dos Deputados em 25 de maio de 1995, e pelo Senado Federal em 15 de agosto do mesmo ano. Desse modo, os incisos XI e XII do artigo 21 da Constituição passaram a ter o seguinte texto:
Art. 21. Compete à União:
XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens
O texto da emenda aboliu a expressão “a empresas sob controle estatal”, permitindo assim que empresas privadas pudessem então prestar tais serviços. A Emenda Constitucional n. 8/95, número que ganhou após ser aprovada, representou “um marco normativo de adaptação da legislação às demandas de globalização do sistema de telecomunicações, de certa forma impostas por políticas de empréstimos internacionais, e voltadas à mudança do papel do Estado na economia” (ARANHA, 2005, p. 95). A alteração significou a quebra do monopólio do Estado sobre as telecomunicações, cabendo ao Estado fazer as autorizações, concessões e permissões a entidades privadas, assim como facultava ao Executivo a manutenção do ente estatal na prestação dos serviços. O Estado ficou obrigado a formular uma lei ordinária que disciplinasse a organização dos serviços de telecomunicações e criasse uma autoridade reguladora para o setor. Isto significava que o modelo a ser implementado deveria ser estabelecido na lei.
Além disso, ao suprimir a expressão “e demais serviços de telecomunicações” da alínea “a”, do inciso XII, a Carta Magna passou a não considerar radiodifusão como um serviço de telecomunicações, passando aquele a ter um caráter diferenciando, de modo que não estaria submetido a nova lei, tampouco a entidade reguladora. Para Ramos (2000), a separação entre radiodifusão e telecomunicações foi um mecanismo defendido pela Abert durante os seis meses de discussão da Emenda para não se submeter à jurisdição do novo órgão regulador. “Os órgãos reguladores sempre foram um elemento decisivo nas pautas políticas da ABERT” (Idem, p. 175), como também o foi durante a Assembleia Constituinte de 1998 para modificar a proposta da Fenaj de criação de um Conselho Nacional de Comunicação, de caráter colegiado e deliberativo, tornando-o apenas consultivo. Some-se a isso, o fato de que os empresários de radiodifusão sempre defenderam a exclusividade do capital nacional sobre a exploração deste serviço. “Por um estranho desígnio político
legislativo, até agora escassamente conhecido, por isto pouquíssimo debatido no Brasil, radiodifusão deixou de ser serviço de telecomunicações para se transformar em um serviço por si só, singular, criando uma situação técnico-jurídica inédita no mundo” (Idem, p. 169).
Em abril de 1995, a Ministério das Comunicações lançou um documento intitulado “As Telecomunicações e o Futuro do Brasil – Flexibilização do Modelo Atual” com o objetivo de pautar as discussões, sobretudo no Congresso Nacional. Ao longo das suas 70 páginas, o relatório fazia um apanhado sobre a reestruturação das telecomunicações em vários países e apontava as alianças estratégicas e a convergência tecnológica como as principais forças propulsoras desse processo. No caso do Brasil, afirmava-se como principais problemas: as altas taxas de congestionamento do sistema interurbano123, a elevada demanda não atendida, a defasagem tecnológica do sistema, baixa produtividade e a incapacidade do setor crescer. Diante deste diagnóstico, apontava-se que no caso brasileiro “a solução mais viável é um modelo de liberalização progressiva, semelhante ao adotado na Comunidade Europeia”.
Em novembro do mesmo, com o objetivo de preparar e modernizar o setor para reestruturação, o governo anunciou o Programa de Recuperação e Ampliação do Sistema de Telecomunicações e do Sistema Postal (Paste), que previa um investimento de R$ 75 bilhões para “as teles” entre 1995 e 1999, mas com alcance até 2003124. Para acompanhar o desenvolvimento do Programa, foram projetadas metas de acesso ao sistema por renda familiar mensal. Assim, por exemplo, toda família urbana com renda mensal inferior a R$ 300, deveria ser atendida por meio de telefone público ou outras alternativas de baixo custo, como serviço público de mensagem de voz. As metas do Paste, embora condizentes com a realidade do país, mostravam que a preocupação do governo estava na expansão numérica e qualitativa da rede de atendimento, mas fortemente assentadas na lógica da exclusão pelos preços, mantendo-se assim as camadas mais pobres excluídas de um acesso mais amplo às comunicações e deixando-as sob o paradigma comunicacional da radiodifusão de massa.
Enquanto, definia-se o modelo a ser adotado a partir da elaboração de um projeto de lei que regulamentaria a telefonia básica do país e disciplinaria a atuação e a organização da autoridade reguladora, o governo deu início a abertura do serviço de telefonia móvel.
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
123 De acordo com Almeida (1994), a desenvoltura do Brasil no tocante aos serviços interurbanos era comparativamente superior a outros países. “O que distingue o Brasil de outros países em situação de ‘precariedade’ semelhante é a transmissão interurbana que, embora apresente níveis elevados de congestionamento, (atualmente em queda) é efetuada de forma satisfatória, de modo a integrar todas as cidades e regiões brasileiras. São atendidas e integradas 100% das cidades, 71% das vilas e 30% das demais localidades com pelo menos um ponto de acesso coletivo” (ALMEIDA, 1994, p. 263).
124 Em abril de 1997, foi lançada uma nova versão do Programa em que as metas eram reavaliadas e ampliadas, e os recursos aumentados para a ordem de R$ 90 bilhões.!!