DE RÉVISION
DES ENGAGEMENTS
147 SUIVI ET RÉVISION DES ENGAGEMENTS
La vie des engagements est structurée autour des deux mêmes principes cardinaux que ceux guidant leur élabo-ration. C’est pourquoi, pendant toute la durée de leur appli-cation, ces remèdes doivent demeurer utiles et effectifs.
L’effectivité des engagements implique qu’ils soient appli-qués de manière constante par leur auteur. L’ Autorité y veille en procédant à leur suivi. Néanmoins, des changements de circonstances de fait ou de droit survenant avant le terme de leur période d’exécution sont susceptibles de conduire à l’altération, voire à la disparition de leur utilité. Ces évolutions justifient qu’ils puissent être réexaminés pour être modifiés ou, le cas échéant, levés.
Le suivi des engagements
Pour que les engagements produisent tous les effets atten-dus sur le jeu concurrentiel, il est indispensable de s’assu-rer de leur bonne exécution. C’est pourquoi l’Autorité 75 suit avec attention toutes les décisions qui font l’objet d’enga-gements. Ce suivi s’opère suivant diverses modalités et peut conduire, en cas de non-respect d’une des mesures contrôlées, à l’ouverture d’une procédure de sanction.
L’ Autorité a rendu une dizaine de décisions dans ce cadre depuis 2008.
75 Auparavant, cette mission était dévolue au ministre chargé de l’économie.
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LES DÉCISIONS FAISANT L’OBJET D’UN SUIVI
Toutes les décisions d’acceptation d’engagements font l’objet d’un suivi 76, qu’elles concernent des remèdes structu-rels 77 ou comportementaux. Ce contrôle s’effectue pendant toute la durée de mise en œuvre des engagements, laquelle est toujours plus courte pour les premiers, qui consistent généralement en des cessions d’actifs, que pour les seconds, dont le suivi nécessite un suivi régulier et attentif sur la durée.
La vérification de ces engagements implique souvent la mobilisation de moyens importants, en particulier du côté des services d’instruction. En effet, contrairement aux enga-gements structurels dont l’Autorité peut en principe aisé-ment constater le respect ou le non-respect, l’appréciation de la bonne exécution des engagements comportementaux nécessite une analyse, parfois délicate, des actions de leur auteur et du contexte de leur mise en œuvre. L’ Autorité a d’ailleurs déjà eu l’occasion de relever que « le contrôle du respect d’engagements de nature comportementale est susceptible de revêtir, toutes choses égales par ailleurs, un caractère plus complexe que celui des mesures de nature structurelle, comme le sont des engagements de céder une activité dans un délai imparti » (v. décision no 12-D-15 du 9 juil-let 2012 relative au respect des engagements figurant dans
76 En droit des pratiques anticoncurrentielles, les décisions d’engagements prises sur le fondement du I de l’article L. 464-2 du code de commerce et les décisions prises sur le fondement du III du même article. En droit des concen-trations, il s’agit des engagements souscrits en phase 1 en application du II de l’article L. 430-5 du code précité ou en phase 2 au titre du II de l’article L. 430-7 du même code.
77 Exclusivement en droit des concentrations pour le moment, car l’Autorité n’a encore jamais accepté d’engagements structurels en droit des pratiques anticoncurrentielles.
149 SUIVI ET RÉVISION DES ENGAGEMENTS
la décision autorisant l’acquisition de Socopa Viandes par Groupe Bigard). Cette difficulté justifie que l’Autorité prenne le temps de s’assurer du choix des engagements et de sa capacité à en assurer le suivi. C’est d’autant plus vrai pour la procédure d’engagements prévue par le I de l’article L. 464-2 du code de commerce, qui a notamment pour objet de ratio-naliser l’utilisation des ressources dédiées au contrôle des pratiques anticoncurrentielles.
Juridiquement, le suivi des engagements trouve sa source dans l’obligation qui pèse sur l’Autorité de veiller à l’exécution de toutes ses décisions, conformément au 6e alinéa de l’ar-ticle L. 464-8 du code de commerce. S’agissant du droit des concentrations, le Conseil d’État a rappelé que cette exigence découlait de la faculté même d’accepter des engagements (v. sur ce point : CE, Ass., 21 mars 2016, Société NC Numeri-cable, no 390023, au Recueil).
Au 31 octobre 2018, le suivi actif des engagements par l’Autorité concernait 18 entreprises pour les engagements acceptés en application du I de l’article L. 464-2 du code de commerce, contre 53 pour ceux pris sur le fondement du III du même article.
À la même date, 30 engagements pris à la suite de décisions d’autorisation de concentrations faisaient l’objet de ce suivi actif, dont 2 souscrits auprès du ministre chargé de l’écono-mie, avant 2009.
Le suivi des engagements constitue une mission importante de l’Autorité, qui dispose de plusieurs moyens pour la mener à bien.
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LES DIFFÉRENTS PROCÉDÉS DE SUIVI DES ENGAGEMENTS
Pour suivre efficacement les engagements qu’elle a acceptés, l’Autorité peut s’adjoindre l’aide d’un mandataire, ce qui n’ex-clut cependant pas le recours à d’autres procédés.
Le suivi par un tiers indépendant
Le rôle du mandataire et les modalités de suivi des engagements
En droit des pratiques anticoncurrentielles
Le mandataire est un tiers, auquel l’Autorité confie la surveil-lance des engagements, indépendant des parties, et qui agit comme un auxiliaire de l’Autorité.
Il rend compte à l’Autorité de l’exécution de sa mission, selon les modalités convenues, dans les rapports qu’il lui transmet et l’avertit, le cas échant, des manquements de l’entreprise à ses engagements.
Le plus souvent, en début de mission, le mandataire soumet un plan de travail à l’Autorité pour agrément, précisant les modalités selon lesquelles il entend mener à bien sa tâche.
Une copie peut alors en être transmise aux entreprises concernées.
Plusieurs rapports sont ensuite transmis par le mandataire à l’Autorité, au fil de sa mission, afin de la tenir informée de son état d’avancement. À son initiative, chaque fois que les circonstances le justifient, le mandataire peut également communiquer à l’Autorité toute information en lien avec sa mission qu’il jugera utile. Par ailleurs, en tant que représen-tant de l’Autorité, le mandataire peut être sollicité par cette dernière à tout moment sur toutes les questions relevant de son mandat.
151 SUIVI ET RÉVISION DES ENGAGEMENTS
Enfin, le mandataire est chargé d’informer l’Autorité s’il considère, sur la base d’éléments raisonnablement justifiés, que les entreprises concernées manquent au respect des engagements souscrits.
En droit des concentrations
Pour garantir l’efficacité du contrôle des concentrations, l’Autorité assure un suivi rigoureux de la mise en œuvre des injonctions, prescriptions et engagements figurant dans une décision d’autorisation, que cci ait été prise par elle-même ou par le ministre chargé de l’économie. Elle peut être assistée, si elle l’estime nécessaire, par un mandataire indé-pendant qu’elle agrée sur proposition de l’entreprise.
La nomination d’un mandataire pour suivre l’exécution des engagements souscrits en matière de contrôle des concen-trations n’est pas systématique, même si elle est recom-mandée dans les lignes directrices précitées, en particulier s’agissant d’engagements de nature comportementale qui peuvent s’avérer complexes à suivre.
Les circonstances dans lesquelles l’Autorité recourt à un mandataire
En droit des pratiques anticoncurrentielles
Comme l’indique la décision no 13-D-15 du 25 juin 2013 rela-tive à des pratiques mises en œuvre dans le secteur du trans-port maritime de fret entre l’Europe du Nord et les Antilles françaises, l’Autorité choisit de désigner un mandataire chargé de suivre la bonne exécution de certains engagements lorsque cela « s’avère à la fois utile et nécessaire, car [cela]
permet à l’Autorité de la concurrence de [les] vérifier et de [les]
contrôler de manière efficace (…) tout en ne mobilisant pas de façon excessive ses ressources ». Certains engagements représenteraient en effet « une charge disproportionnée
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[pour l’Autorité] alors que l’un des objectifs d’une procédure d’engagement est de gagner en simplicité et rapidité, afin de permettre à l’Autorité de libérer des ressources pour d’autres activités » (point 164 de la décision).
En pratique, le recours à un mandataire reste, somme toute, relativement rare dans le cadre des engagements en matière de pratiques anticoncurrentielles. En dix ans, l’Autorité n’y a ainsi eu recours que dans cinq décisions.
Quatre d’entre elles concernent des engagements sous-crits sur le fondement du I de l’article L. 464-2 du code de commerce.
Dans la première affaire, le rôle du mandataire était de contrôler, semestriellement, le taux d’utilisation de capaci-tés non utilisées par les cocontractants de CMA-CGM et pré-emptées par cette dernière, afin qu’elle ne freine pas l’entrée de nouveaux opérateurs sur le marché (décision no 13-D-15 précitée).
Dans la deuxième, le mandataire a eu pour mission de suivre l’engagement souscrit par le PMU relatif à une séparation de ses masses d’enjeux en dur et en ligne (décision no 14-D-04 du 25 février 2014 relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur des paris hippiques en ligne).
Dans la troisième, le rôle du mandataire était de contrôler la modification de l’organisation interne de VST, filiale de la SNCF, notamment en désignant et en isolant en son sein une équipe dédiée qui n’aurait aucune facilité de dévelop-pement et n’entretiendrait aucune communication avec la société VSC, autre filiale de la SNCF (décision no 14-D-11 du 2 octobre 2014 relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur de la distribution de billets de train).
153 SUIVI ET RÉVISION DES ENGAGEMENTS
Dans la dernière affaire, la mission du mandataire était de vérifier la bonne exécution des engagements souscrits par plusieurs entreprises du groupe SNCF, introduisant un cer-tain nombre de conditions à respecter pour pouvoir interve-nir sur des marchés d’assistance technique aux exploitants de transports urbains (décision no 15-D-05 du 15 avril 2015 relative à des pratiques mises en œuvre par le groupe SNCF dans le secteur du transport de personnes).
Par ailleurs, l’Autorité a également choisi de nommer un mandataire dans l’affaire des volailles (décision no 15-D-08 du 5 mai 2015 relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur de la commercialisation de la viande de volaille) pour assurer le suivi de mesures correctives particulière-ment importantes, acceptées dans le cadre d’une procédure de non-contestation des griefs.
Aux termes de la décision, un certain nombre d’industriels mis en cause dans le secteur de la volaille ont souscrit l’engagement collectif de travailler à la mise en place d’une interprofession étendue, c’est-à-dire intégrée à l’aval en recherchant la participation de la grande distribution (v. sur la notion d’interprofession, l’avis no 18-A-04 relatif au sec-teur agricole, notamment son paragraphe 147). Le rôle du mandataire était alors de contrôler le respect de ces enga-gements, en participant notamment à toutes les réunions du comité de préfiguration et, le cas échéant, de l’interpro-fession, puis en transmettant régulièrement des rapports à l’Autorité faisant état de l’avancement des travaux et identi-fiant les obstacles rencontrés.
Dans ces différentes affaires, la nomination d’un mandataire a facilité et simplifié la tâche de l’Autorité et permis à celle-ci d’économiser ses ressources en ne mobilisant pas exces-sivement ses agents pour veiller à la bonne exécution des engagements souscrits. On constate ainsi que le recours à
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la désignation d’un mandataire est apparue utile pour suivre des engagements complexes, à l’instar des engagements tarifaires acceptés par l’Autorité dans la décision no 17-D-16 du 7 septembre 2017 relative à des pratiques mises en œuvre par la société Engie dans le secteur de l’énergie, aux termes de laquelle cette société s’est engagée, d’une part, à renforcer la fiabilité des analyses de profitabilité de ses offres de marché, d’autre part, à ce que le prix de ses offres de marché couvre leurs coûts évitables moyens et, enfin, à renforcer le suivi de sa politique de prix. De même en est-il des engagements de nature tarifaires souscrits par le groupe La Poste aux termes de la décision no 17-D-26 du 21 décembre 2017 relative à des pratiques mises en œuvre dans le secteur de la collecte et de la valorisation de déchets banals d’entreprises.
En droit des concentrations
Contrairement aux engagements structurels ou quasi struc-turels, dont l’exécution peut se passer dans certains cas d’un suivi par un mandataire, comme, par exemple, la modifica-tion irréversible de clauses tarifaires, les engagements com-portementaux requièrent un suivi plus important de la part de l’Autorité, qui peut alors s’appuyer sur un mandataire indé-pendante des parties.
En pratique, elle demande donc aux entreprises qui sous-crivent des engagements comportementaux de prévoir la désignation d’un mandataire dont la mission est de s’assu-rer de leur bonne exécution au cours de leur période de vali-dité. Dans la mesure où, comme évoqué supra, cette période est généralement de cinq ans, éventuellement renouvelable, cette mission requiert un suivi minutieux.
155 SUIVI ET RÉVISION DES ENGAGEMENTS
Les modalités de désignation du mandataire En droit des pratiques anticoncurrentielles
Il ressort généralement des engagements souscrits par les entreprises que ces dernières soumettent à l’Autorité le nom d’un candidat à la fonction de mandataire dans un certain délai à compter de la décision les acceptant, afin que celle-ci l’agrée.
Le mandataire est tenu d’être indépendant des parties, doit posséder les qualifications requises pour remplir son mandat (connaissance du secteur concerné par la déci-sion, notamment) et ne doit pas faire ou devenir l’objet d’un conflit d’intérêts.
S’il n’est pas agréé par l’Autorité, les engagements peuvent prévoir l’obligation pour l’entreprise concernée de lui sou-mettre un nouveau candidat, dans un certain délai. En cas de nouveau refus, il peut également être prévu que l’Auto-rité choisira elle-même le mandataire de son choix, après consultation de l’entreprise concernée.
À la suite de l’agrément du mandataire, l’entreprise formalise le contrat qui définit sa mission du mandataire, précise les modalités d’exécution et prévoit les conditions de sa rému-nération. L’ Autorité peut apporter au contrat toute modifica-tion qu’elle juge utile.
Le mandataire est rémunéré par l’entreprise dans des condi-tions compatibles avec le respect de son indépendance vis-à-vis d’elle.
En droit des concentrations
Les modalités de désignation du mandataire sont prévues par le texte des engagements souscrits. Elles ont évolué, depuis
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2009, afin de tenir compte des bonnes pratiques d’autres autorités de concurrence, en particulier la Commission.
La procédure de désignation du mandataire est semblable pour tous les types d’engagements, même si le modèle d’engagements qui figure à l’annexe F des lignes direc-trices de l’Autorité de la concurrence relatives au contrôle des concentrations concerne les engagements de cession.
Cette procédure prévoit que l’entreprise notifiante désignera un mandataire chargé du contrôle pour accomplir les fonc-tions précisées dans les engagements.
Au plus tard deux semaines après la date d’effet, l’entreprise doit soumettre à l’Autorité, pour approbation, une liste d’une ou plusieurs personnes qu’elle propose de désigner comme mandataire chargé du contrôle. Le cas échéant, au plus tard un mois avant la fin de la première période de cession, l’en-treprise notifiante doit soumettre à l’Autorité, pour approba-tion, une liste d’une ou plusieurs personnes qu’elle propose de désigner comme mandataire chargé de la cession, étant entendu que le mandataire chargé du contrôle et le manda-taire chargé de la cession pourront être les mêmes.
Inspirée par la pratique de la Commission, l’Autorité a mis en œuvre une pratique tendant à ce que les engagements prévoient une liste d’au moins trois personnes, afin d’éviter que l’agrément du ou des mandataires soit décalé en cas d’un premier refus d’agrément. Par ailleurs, cette façon de procéder permet une mise en concurrence des mandataires, ce qui contribue à la structuration de cette nouvelle activité.
La proposition de mandataire doit comprendre les informa-tions suffisantes pour permettre à l’Autorité de vérifier que ce dernier remplit les conditions requises, exposées supra, et inclut : le texte intégral du projet de mandat, compre-nant toutes les dispositions nécessaires pour permettre au
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mandataire d’accomplir ses fonctions au titre des engage-ments ; l’ébauche de plan de travail décrivant la façon dont le mandataire entend mener sa mission ; une indication sur le point de savoir si le mandataire proposé est destiné à agir comme mandataire chargé du contrôle et comme manda-taire chargé de la cession ou si deux mandamanda-taires distincts sont proposés pour les deux fonctions.
L’ Autorité dispose d’un pouvoir d’appréciation pour l’appro-bation ou le rejet du mandataire et des termes du mandat proposés, sous réserve de toutes modifications qu’elle estime nécessaires pour l’accomplissement de ses obliga-tions. Si un seul nom est approuvé, l’entreprise notifiante doit désigner ou faire désigner la personne ou l’institution concernée comme mandataire, selon les termes du mandat approuvé par l’Autorité. Si plusieurs noms sont approuvés, l’entreprise est libre de choisir le mandataire à désigner parmi les noms approuvés. Le mandataire doit générale-ment être désigné dans un délai bref d’une semaine sui-vant l’approbation de l’Autorité, selon les termes du mandat approuvé par l’Autorité.
Si tous les mandataires proposés sont rejetés, l’entreprise notifiante doit soumettre les noms d’au moins deux autres personnes ou institutions, dans un délai d’une semaine à compter de la date à laquelle elle est informée du rejet par l’Autorité.
Si, tous les mandataires proposés dans cette nouvelle pro-position sont rejetés par l’Autorité, cette dernière désigne elle-même un ou plusieurs mandataire(s) que l’entreprise notifiante doit nommer, ou faire nommer, selon les termes d’un mandat approuvé par l’Autorité.
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Les autres procédés de suivi
En droit des pratiques anticoncurrentielles
Les autres modalités de suivi des engagements sont mul-tiples et varient d’une décision à l’autre.
Le plus souvent, il incombe à l’entreprise de rendre compte elle-même, directement à l’Autorité, de la mise en œuvre de ses engagements et de justifier de leur bonne exécution. Elle s’acquitte généralement de cette obligation par l’envoi de rapports périodiques. C’est ainsi par exemple que la société Visa s’est engagée à transmettre, pour une durée de quatre ans à partir de l’entrée en vigueur de ses engagements, un rapport détaillé confidentiel à l’Autorité, relatif à la mise en œuvre des engagements durant la période annuelle précé-dente (décision no 13-D-18 du 20 septembre 2013 relative à des pratiques de Visa relevées dans le secteur des cartes de paiement). Après analyse du rapport transmis, l’Autorité peut demander à l’entreprise des précisions, des explica-tions ou des pièces complémentaires, pour s’assurer de la mise en œuvre effective des engagements.
Certains procédés sont parfois plus innovants. Ainsi, dans la décision TDF de 2007 (décision no 07-D-30 du 5 octobre 2007 relative à des pratiques mises en œuvre par la société TDF dans le secteur de la diffusion hertzienne terrestre des services audiovisuels en mode analogique), cette société s’est engagée à créer, au sein de sa division TV et en liaison avec sa direction juridique, un « comité d’évaluation et de suivi des engagements ». Celui-ci devait se réunir une fois par tri-mestre, et avait pour fonction de :
– dresser un bilan des points de service de diffusion transférés par les chaînes de télévision ;
– dresser un bilan des résiliations anticipées des contrats bipartites et tripartites ;
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– communiquer à l’Autorité et au Conseil supérieur de l’audio-visuel les comptes rendus de chaque réunion trimestrielle du comité dans un délai de quinze jours à compter de la date de la réunion ;
– et communiquer aux mêmes autorités, dans les mêmes conditions et tous les trimestres, le nombre de points de services transférés à la demande des éditeurs de chaînes hertzienne diffusées en mode analogique aux opérateurs de diffusion concurrents.
Dans le même esprit et plus récemment, dans les secteurs des messageries, le groupe GLS BV s’est engagé à créer un comité de conformité composé des dirigeants du groupe
Dans le même esprit et plus récemment, dans les secteurs des messageries, le groupe GLS BV s’est engagé à créer un comité de conformité composé des dirigeants du groupe