Il est à noter que le commentaire aux cahiers de la décision n° 2014-701 DC du Conseil Constitutionnel du 9 octobre 2014 sur la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt rappelle à cet égard que
« le Conseil constitutionnel a déjà eu l’occasion de juger que l’introduction par amendement postérieurement à la première lecture d’une disposition relative à la remise d’un rapport méconnaît la règle de l’entonnoir, même lorsque le sujet de ce rapport correspond au droit substantiel modifié par les dispositions en discussion » car « la disposition est en effet une disposition relative à l’information du Parlement, et le lien avec le droit substantiel modifié n’est donc qu’indirect ».
D. LA PROCÉDURE DE DÉCLARATION D’IRRECEVABILITÉ EX POST :
Par ailleurs, dans un souci de précaution, l’article 48, alinéa 10, du Règlement prévoit une disposition « balai » en admettant la possibilité d’un motif d’irrecevabilité « innommé », c’est-à-dire non mentionné par le Règlement : « Dans les cas autres que ceux visés à l’article 45 et à [l’article 48], la question de recevabilité des amendements ou sous-amendements est soumise, avant leur discussion, à la décision du Sénat. Seul l’auteur de la demande d’irrecevabilité, un orateur d’opinion contraire, la commission - chacun d’eux disposant de deux minutes et demie - et le Gouvernement peuvent intervenir. Aucune explication de vote n’est permise. »
Les modalités de mise en œuvre de ces règles sont développées dans un vademecum sur la procédure de déclaration des irrecevabilités en application de l’article 45 de la Constitution et un vademecum « pour une bonne pratique de la règle de l’entonnoir » reproduits ci-après.
VADE-MECUM
sur la procédure de déclaration des irrecevabilités en application de l’article 45 de la Constitution (« cavaliers législatifs » et règle de l’« entonnoir »)
(Réunion de la Conférence des Présidents du 29 juin 2017)
Article 45, alinéa 1er, de la
Constitution « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux Assemblées du Parlement en vue de l’adoption d’un texte identique. Sans préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. » Articles 28 ter, alinéa 3, et 48, alinéa 3 (cavaliers) et alinéas 5 à 7 (entonnoir) du Règlement du Sénat
Dès la première lecture :
interdiction des cavaliers
Pour être recevable lors de la première lecture, un amendement doit présenter un lien, même indirect, avec le texte en discussion.
Selon le Conseil constitutionnel, ce lien s’apprécie par rapport au texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie et en ayant recours à un « faisceau d’indices » privilégiant le contenu matériel du texte initial.
Au cours de la navette : règle de
l’« entonnoir »1
Les adjonctions ou modifications apportées après la première lecture doivent être « en relation directe »2 avec une disposition restant en discussion. Ne peuvent être remis en cause les articles adoptés conformes par les deux assemblées, ni rouverts les articles « supprimés conformes » par elles.
Par exception, ne sont pas soumis à ce principe les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d’examen ou à corriger une erreur matérielle.
1 Cf. vademecum pour une bonne pratique de la règle de l’entonnoir
2 La notion de « relation directe » est plus stricte que celle de « lien, même indirect » applicable aux amendements dès la première lecture.
Des irrecevabilités absolues
Ces irrecevabilités peuvent être opposées aussi bien aux amendements parlementaires qu’à ceux présentés par le Gouvernement.
Le Conseil constitutionnel peut les soulever d’office lorsqu’un texte qui lui est déféré avant promulgation contient des dispositions introduites en méconnaissances de ces exigences.
Procédure : rôle de la commission au fond
La commission saisie au fond est compétente pour se prononcer sur la recevabilité des amendements au titre de l’article 45 de la Constitution, tant au stade de la réunion d’élaboration du texte de la commission qu’à celui de la réunion d’examen des amendements déposés en vue de la séance.
En séance plénière, la commission, tout sénateur ou le Gouvernement peut soulever une exception d’irrecevabilité fondée sur ce motif. La commission saisie au fond est seule compétente pour se prononcer :
- l’irrecevabilité est admise de droit et sans débat lorsqu’elle est affirmée par la commission ;
- dans le cas contraire, l’amendement est considéré comme recevable et sa discussion se poursuit.
Bonnes pratiques La décision de déclarer un amendement irrecevable est éclairée par une délibération en commission, qui figure au compte rendu détaillé.
Pour renforcer la transparence de la procédure et favoriser la mise en cohérence des critères d’application de ces irrecevabilités, il sera utile, dans le cas où le rapporteur ou le président de la commission saisie au fond envisagent de prononcer l’irrecevabilité d’un ou plusieurs amendements de séance :
- d’en prévenir le Gouvernement, la Présidence du Sénat et le groupe politique concerné ; - au plus tard au début de la réunion d’examen
des amendements de séance, de communiquer aux membres de la commission et aux groupes politiques la liste des amendements qu’il est proposé de déclarer irrecevables.
Un courriel est envoyé par le président de la commission au premier signataire (et le cas échéant au secrétariat du groupe politique signataire) pour l’informer que l’amendement a été déclaré irrecevable.
VADEMECUM POUR UNE BONNE PRATIQUE DE LA RÈGLE DE L’ENTONNOIR
(Présenté au groupe de travail sur l’application de la révision constitutionnelle et la réforme du Règlement lors de sa réunion du 1er décembre 2010 et à la Conférence des Présidents lors de sa réunion du 15 décembre 2010.)
Une règle coutumière, héritée de la IIIème République, introduite dans les règlements en 1955, abandonnée puis reprise par le Conseil constitutionnel et consacrée indirectement par la révision
constitutionnelle du 23 juillet 2008 (article 45, alinéa premier).
Une règle inhérente au principe de la navette :
Après la première lecture, la discussion se recentre sur les dispositions restant en discussion, sans remettre en cause les dispositions adoptées ou supprimées conformes.
La jurisprudence du Conseil constitutionnel :
[une jurisprudence reprise par le Règlement du Sénat ⇒ Art. 48, alinéas 5, 6 et 7]
Les adjonctions ou modifications apportées après la première lecture doivent être en relation directe avec les dispositions restant en discussion (une condition plus stricte que le « lien direct ou indirect » exigé en première lecture).
Trois exceptions pour les amendements destinés : - à assurer le respect de la Constitution ;
- à opérer une coordination avec les textes en cours d’examen ;
- à corriger une erreur matérielle.
La pratique à l’Assemblée nationale :
Les articles additionnels ne sont pas reçus par le Service de la Séance, sauf référence explicite dans l’objet à l’une des trois exceptions.
Le Règlement du Sénat : Les amendements sans relation directe peuvent être déclarés irrecevables par la commission soit d’office, soit à la demande d’un sénateur ou du Gouvernement.
⇒ La règle de l’entonnoir s’applique aux amendements des sénateurs, des commissions et du Gouvernement
Propositions pour un respect
effectif de cette règle : Deux propositions dans le respect du droit d’amendement : 1. La deuxième lecture ne doit pas être la simple répétition de
la première → les amendements portant article additionnel rejetés par le Sénat et l’Assemblée nationale ne peuvent être représentés.
2. Tout autre amendement portant article additionnel doit comporter dans l’exposé des motifs la justification de sa relation directe avec une disposition restant en navette ou, à défaut, faire référence à l’une des trois exceptions prévues à l’alinéa 7 de l’article 48.
Faute de cette justification, l’amendement ne peut être reçu par la direction de la Séance.
La pertinence de cette justification est appréciée par la commission, soit d’office, soit à la demande d’un sénateur ou du Gouvernement.
V. LES AUTRES IRRECEVABILITÉS
A.L’IRRECEVABILITÉ DE TOUT AMENDEMENT NON SOUMIS AU