« FAISCEAU D’INDICES »
Depuis le 1er mars 2009, une disposition additionnelle (un article ou un paragraphe additionnel) doit avoir « un lien, « même indirect, » avec le texte en discussion. Autrement dit, l’irrecevabilité suppose une absence manifeste ou incontestable de tout lien avec le texte déposé ou transmis.
La notion de lien est une notion de pur fait, laissée à l’appréciation souveraine des assemblées et du Conseil constitutionnel.
Pour apprécier l’existence d’un lien direct ou indirect, il convient comme l’a fait le Conseil constitutionnel de recourir à la technique du
« faisceau d’indices », comme l’avait suggéré le Président Foyer. Les indices ou les références sont au nombre de trois : l’intitulé, l’exposé des motifs et l’objet du texte.
Il s’ensuit que le contrôle sera plus ou moins aisé1 selon l’ampleur et la portée du texte, selon qu’il a un objet délimité ou qu’il porte sur des sujets multiples (comme c’est le cas par essence des lois de finances ou de financement de la sécurité sociale2 ainsi que des projets de loi portant diverses dispositions ou diverses mesures).
En tout état de cause, la modification de l’intitulé pour prendre en compte ex post les adjonctions apportées est sans incidence sur la régularité de la procédure d’adoption du texte. La décision n° 2006-546 DC du 25 janvier 2007 a d’ailleurs confirmé la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur l’absence d’effet sur la recevabilité des amendements d’un changement d’intitulé du projet de loi en cours de discussion, en rétablissant le titre originel.
Pour ce qui concerne les lois organiques, le Conseil juge comme
« cavalier » toute disposition introduite en première lecture sur le fondement d’autres habilitations constitutionnelles que celles sur le fondement desquelles le texte organique initial avait été déposé (Décision n° 2016-732 DC du 28 juillet 2016, Loi organique relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu’au Conseil supérieur de la magistrature), sauf celles procédant à des adaptations aux collectivités outre-mer ou à la Nouvelle-Calédonie de dispositions figurant dans le texte initial (Décision n° 2017-753 du 7 septembre 2017, Loi organique pour la confiance dans la vie politique.)
Depuis l’an 2000, on peut constater une vigilance plus grande du Conseil constitutionnel à l’égard des « cavaliers législatifs », comme en témoigne l’accélération, certes toute relative, du rythme des censures (82 censures depuis le 1er mars 2009, date de mise en œuvre de la révision constitutionnelle dont 50 à l’initiative du Conseil constitutionnel lui-même).
1 Et par conséquent, pendant longtemps, peu d’amendements ont été déclarés irrecevables avant séance ou en séance sur ce fondement (3 au cours de l’année parlementaire 2010-2011, aucun au cours de l’année parlementaire 2011-2012, 6 au cours de l’année parlementaire 2012-2013, aucun au cours de l’année parlementaire 2013-2014).
2 Sous la réserve de la jurisprudence relative aux cavaliers budgétaires ou sociaux.
« Cavaliers législatifs » censurés par le Conseil constitutionnel entre le 1er mars 2009 et le 1er octobre 2016
Décisions
Nombre
censures D’office
Dispositions censurées
82 50
n° 2016-736 DC du 4 août 2016 Loi relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des
parcours professionnels
2 2
- Article 62 (versement permettant à l’employeur d’assurer unilatéralement la couverture complémentaire de certains salariés) ;
- Article 65 (provision pour risque lié à un contentieux prud’homal).
n° 2016-737 DC du 4 août 2016 Loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des
paysages
2 2
- Articles 76 à 79 (protection des chemins ruraux) ; - Article 138 (régime d’incompatibilité pour les gardes particuliers assermentés).
n° 2015-720 DC du 13 août 2015 Loi relative au dialogue social et
à l’emploi
1 1
- Article 45 : habilitation du Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance les mesures relatives à l’organisation de la collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction
Décisions censures D’office
Dispositions censurées
82 50
n° 2015-719 DC du 13 août 2015 Loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de
l’Union européenne
27 1
- Article 4 : exercice des fonctions dévolues au service pénitentiaire d’insertion et de probation à Saint-Pierre-et-Miquelon
- Article 8 : obligation d’informer une victime de la possibilité de saisir le fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions
- Article 9 : majoration d’amendes et sanctions pécuniaires pour financer l’aide aux victimes
- Article 10 : possibilité pour la juridiction, d’une part, d’ordonner le huis clos pour l’audition de témoins pour le jugement de certains crimes et, d’autre part, de ne pas révéler l’identité de témoins pour le jugement de certains crimes et délits
- Article 12 : exécution provisoire de l’emprisonnement dans le cadre de la contrainte pénale
- Article 13 : caractère exécutoire de la peine de contrainte pénale lorsqu’elle est prononcée en l’absence de la personne à l’audience
- Article 15 : possibilité pour la juridiction, lorsqu’elle prescrit à une personne condamnée pour un délit passible d’une peine d’emprisonnement d’accomplir un stage de citoyenneté, de prononcer cette peine en l’absence du prévenu à l’audience
- Article 16 : possibilité pour la juridiction, lorsqu’elle prescrit à une personne condamnée pour un délit passible d’une peine d’emprisonnement d’accomplir un travail d’intérêt général, de prononcer cette peine en l’absence du prévenu à l’audience
- Article 17 : durée maximale et au coût maximal, pour le condamné, de la peine d’accomplissement d’un stage - Article 18 : motivation de peines d’emprisonnement - Article 19 : régime du sursis avec mise à l’épreuve pour permettre qu’il soit prononcé en cas de récidive légale
- Article 20 : possibilité pour la juridiction, lorsqu’elle assortit le sursis à exécution de la peine d’emprisonnement d’une obligation d’accomplir un travail d’intérêt général, d’ordonner ce sursis en l’absence du prévenu à l’audience
- Article 21 : possibilité pour le juge de l’application des peines de convertir une peine d’emprisonnement ferme en sursis avec mise à l’épreuve ou en contrainte pénale - Article 22 : modalités de destruction des scellés - Article 23 : encadrement des délais d’examen des appels et pourvois en cassation formés contre une ordonnance de renvoi devant le tribunal correctionnel - Article 24 : obligations de la chambre de l’instruction lorsqu’elle rend une ordonnance de renvoi ou un arrêt de mise en accusation
- Article 25 : augmentation de deux à six mois du délai de convocation du prévenu par procès-verbal
Décisions censures D’office
Dispositions censurées
82 50
n° 2015-719 DC du 13 août 2015 Loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de
l’Union européenne (suite)
27 1
- Article 26 : augmentation de huit jours à un mois du délai d’examen par la chambre criminelle des requêtes dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice - Article 27 : appréciation des efforts sérieux de réadaptation sociale qui peuvent conduire à l’octroi d’une réduction de peine supplémentaire au condamné - Article 28 : augmentation de quatre à six mois du délai d’examen d’un aménagement de peine pour les condamnés non incarcérés
- Article 29 : emprisonnement pour défaut de paiement des jours-amende
- Article 30 : information de l’autorité administrative par le ministère public en cas de poursuite ou de condamnation de personnes exerçant certaines activités professionnelles ou sociales
- Article 31 : sanction de la méconnaissance de l’interdiction d’enseigner, animer ou encadrer une activité sportive ou physique auprès de mineurs, à titre rémunéré ou bénévole
- Article 32, relatif au régime disciplinaire des chefs d’établissement d’enseignement privé du premier degré
- Article 33 : impossibilité d’exploiter ou de diriger un établissement, service ou lieu de vie et d’accueil régi par le code de l’action sociale et des familles en cas de condamnation définitive pour des faits d’infraction sexuelle sur mineurs
- Article 34 : accès au casier judiciaire des directeurs des services pénitentiaires d’insertion et de probation - Article 36 : délit de financement illicite des partis politiques
n° 2015-715 DC du 5 août 2015 Loi pour la croissance, l'activité
et l'égalité des chances économiques
17 17
- Article 69 : sociétés privées de recrutement et de placement des gens de mer
- Article 83 : extension de la réduction d’impôt en faveur des bâtiments historiques
- Article 132 : règles de numérotation des chaînes de télévision
- Article 201 : stockage des déchets nucléaires en couche géologique profonde – « Cigéo »
- Article 202 : ouverture des données relatives au domaine des déchets
- Article 225 : dérogations à l'interdiction de la publicité pour l’alcool
- Article 227 : droit de recevoir les documents expédiés par les élus des institutions de la République
- Article 264 : taxe spécifique sur la revente de fréquences audiovisuelles
- Article, 265 : procédure de « droit au compte bancaire »
- Articles 300 à 304 : chambres de commerce et d'industrie
- Articles 305 à 307 : chambres de métiers et de l'artisanat
Décisions censures D’office
Dispositions censurées
82 50
n° 2014-693 DC du 25 mars 2014 Loi relative à la géolocalisation
1 1 - Article 3 : Compétence de l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisi ou confisqués
n° 2014-691 DC du 20 mars 2014 Loi pour l’accès au logement et
un urbanisme rénové
1 0
- Article 153 : Dispositions relatives aux actes constatant la cession de la majorité des parts sociales d’une société civile immobilière
n° 2013-679 DC du 4 décembre 2013 Loi relative à la lutte contre la
fraude fiscale et la grande délinquance économique et
financière
1 1 - Article 29 : Délai d’opposition des créanciers à la dissolution d’une société
n° 2013-665 DC du 28 février 2013 Loi portant création du contrat
de génération
1 1
Article 9 : Prorogation de l’exonération de certaines cotisations sociales appliquée au bonus exceptionnel versé à leurs salariés par des employeurs installés dans certaines régions ultramarines (art. 9)
n° 2012-649 DC du 15 mars 2012 Loi relative à la simplification du
droit et à l’allègement des démarches administratives
4 4
- Article 64 : définition des caractéristiques du service d’envoi recommandé (introduit à l’Assemblée nationale, à l’initiative d’un député)
- Article 129 : reconnaissance des unions régionales des associations familiales, définition de leur mission, composition et mode de fonctionnement (introduit à l’Assemblée nationale, à l’initiative d’un député)
- Article 130 : transfert du dernier débit de boissons de quatrième catégorie d’une commune à une autre commune située sur le territoire du même EPCI à fiscalité propre (introduit à l’Assemblée nationale, à l’initiative d’un député)
- Article 134 : immunité en faveur des membres de la MIVILUDES (introduit à l’Assemblée nationale, à l’initiative d’un député)
n° 2011-641 DC du 8 décembre 2011 Loi relative à la répartition des contentieux et à l’allégement de
certaines procédures juridictionnelles
6 6
- Article 17 : suppression de la référence à l’acte de naissance provisoire en cas d’accouchement secret (introduit en première lecture au Sénat, à l’initiative du Gouvernement)
- Article 18 : assouplissement des règles relatives à la détermination de la mairie compétente pour célébrer un mariage (introduit en première lecture au Sénat, à l’initiative du Gouvernement)
- Article 37 : Obligation de motiver des refus d’inscription sur une liste de cour d’appel et sur la liste nationale des experts (introduit en première lecture au Sénat, à l’initiative du Gouvernement)
- Article 54 : exemption de certaines sociétés commerciales de l’obligation d’établir des comptes consolidés (introduit en première lecture à l’Assemblée nationale, à l’initiative du Gouvernement)
- Article 57 : prérogatives et obligations de certains agents des douanes et services fiscaux (introduit en première lecture à l’Assemblée nationale, à l’initiative d’un député) - Article 71 : habilitation du Gouvernement à refondre le code de la consommation par voie d’ordonnance (introduit en première lecture à l’Assemblée nationale, à l’initiative du Gouvernement)
Décisions censures D’office
Dispositions censurées
82 50
n° 2011-629 DC du 12 mai 2011 Loi de simplification et d’amélioration de la qualité du
droit
2 1
- Article 187 : nomination des auditeurs de deuxième classe du Conseil d’État «parmi des anciens élèves de l’École nationale d’administration, conformément aux dispositions du décret relatif aux conditions d’accès et au régime de formation de cette école »
- Article 190 : validation des reclassements intervenus en application de la rénovation de la convention collective nationale des établissements privés d’hospitalisation, de soins, de cure et de garde à but non lucratif du 31 octobre 1951
n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010 Loi portant réforme des retraites
13 13 - Articles 63 à 75 relatifs à la réforme de la médecine du travail
n° 2010-607 DC du 10 juin 2010 Loi relative à l’entrepreneur
individuel à responsabilité limitée
3 1
- Article 9 : modification de l’ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005 relative à l’établissement public OSEO - Article 13 : habilitation du Gouvernement, conformément à l’article 38 de la Constitution, à prendre par voie d’ordonnance les dispositions législatives nécessaires à la transposition d’une directive relative à l’exercice de certains droits des actionnaires des sociétés cotées
- Article 12 : modification du code monétaire et financier ainsi que du code de commerce pour réformer le régime d’indexation de certains loyers
n° 2009-589 DC du 14 octobre 2009 Loi tendant à favoriser l’accès
au crédit des petites et moyennes entreprises et à améliorer le fonctionnement des
marchés financiers
2 -
- Article 14 : modification de règles concernant les experts comptables
- Article 16 : disposition concernant la fiducie destinée à favoriser le développement de la finance islamique
n° 2009-584 DC du 16 juillet 2009 Loi portant réforme de l’hôpital
et relative aux patients, à la santé et aux territoires
1 1 - Article 44 : changement de dénomination de l’École nationale supérieure de sécurité sociale.
n° 2009-578 DC du 18 mars 2009 Loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre
l’exclusion
2 2
- Article 115 : obligation d’installation d’un détecteur de fumée dans chaque logement
- Article 123 : ratification d’une ordonnance rendant applicables certaines dispositions du code général des collectivités territoriales en Polynésie française
Parallèlement, suivant les propositions du groupe de réflexion sur les méthodes de travail du Sénat, approuvées par le Bureau et la Conférence des Présidents le 11 mars 2015, le contrôle des « cavaliers législatifs » a été renforcé : 96 amendements ont été déclarés irrecevables sur ce fondement en 2014-2015, 103 en 2015-2016 et 145 en 2016-2017.
C. LA NÉCESSITÉ, APRÈS LA PREMIÈRE LECTURE, D’UNE RELATION