À extensão deste capítulo, vimos desenvolvendo a ideia de um controle externo como instrumento importante de democracia participativa, que envolva a sociedade em um debate público bem informado acerca da qualidade da execução orçamentária, o qual seria um caminho de solução para o grave problema do baixo nível de execução dos investimentos como um todo, e, em especial, dos voltados para a concretização dos direitos fundamentais e dos objetivos da República.
Argumentamos que os Tribunais de Contas apresentam um desenho institucional satisfatório para a realização dessa tarefa, uma vez que possuem autonomia administrativa e financeira e seus membros gozam das mesmas proteções institucionais dos magistrados do Judiciário. Tais proteções permitem, em tese, que estes órgãos atuem de modo independente e altivo na realização do controle externo. De outra parte, o modelo de composição dessas Cortes, o qual mescla componentes políticos e técnicos, apresenta-se, pelo menos do ponto de vista teórico, como um modo interessante de dotar as Cortes de membros que, de um lado, possuem a expertise necessária para realizar suas tarefas e, de outro, a sensibilidade adequada para perceber os impactos de suas atuações para a gestão pública.
Vimos também que, para além do desenho constitucional, o problema de funcionamento dos Tribunais de Contas reside, na verdade, em desvios na implementação do modelo, motivo pelo qual propomos um maior rigor, inclusive por parte do Judiciário, na interpretação das regras acerca do preenchimento dos requisitos técnicos e éticos para a ocupação do cargo de Ministro ou Conselheiro. Ademais, para coibir eventuais desvios na atuação específica dos membros, bem como para uma maior unificação das práticas administrativas e funcionais, defendemos a criação de um Conselho Nacional dos Tribunais de Contas.
Nesse momento, adentraremos no exame das atividades dos Tribunais de Contas para checar se, de fato, permitem o desenvolvimento de um controle externo
democrático e participativo. Vale dizer, receptivo às contestações da sociedade à atuação de seus governantes, e, ao mesmo tempo, indutor do debate bem informado acerca da gestão pública. Nosso objetivo específico aqui é analisar algumas das principais linhas de atividades das Cortes de Contas169 e verificar se, da forma que estão estabelecidas, estão adequadas para o que aqui se defende, ou se são necessárias mudanças para ajustar o seu atual funcionamento ao modelo aqui proposto. Duas são as principais searas de nossa análise: o parecer prévio nas contas de governo e os julgamentos das contas de gestão.170
5.2.1.2.1 Parecer prévio e julgamento das contas de governo: local privilegiado para o debate público acerca da execução orçamentária
Muitos consideram a emissão de parecer prévio sobre as contas de governo do chefe do Executivo como sendo a atividade mais importante das Cortes de Contas. Sem embargo das opiniões neste sentido, vislumbramos que essa atuação configuraria o principal cenário para o transcorrer da participação social em um debate público bem informado sobre a execução orçamentária.
De fato, no procedimento que culmina com a emissão do parecer prévio, o Tribunal de Contas analisa os aspectos mais gerais da execução orçamentária, avaliando a correção da gestão financeira, orçamentária e fiscal do Executivo. O parecer prévio é uma peça técnica, que serve de base para a realização do julgamento das contas do chefe do Executivo pelo Legislativo. Nele são verificados, dentre outros pontos: o montante de gastos com pessoal, o nível de endividamento, o alcance dos pisos e dos tetos constitucionais e também legais, bem como a efetivação das medidas necessárias para a condução aos limites, no caso de ultrapassagem dos tetos.
169 “A literatura aponta três tipos básicos de auditorias a serem executadas pelo controle externo.
Primeiro, a financeira, cuja principal meta é a avaliação da precisão das informações prestadas pelo órgão auditado. Segundo, regularidade no qual a auditoria confere se as receitas e os gastos estão sendo realizados de acordo com a norma legal. Terceiro, a performance, onde é verificada a eficácia e a eficiência dos programas e políticas governamentais. Neste caso, observa-se se o cidadão recebe de fato os serviços de acordo com os impostos pagos” (MENEZES, 2014, p. 18).
170 Os Tribunais de Contas, efetivamente, julgam as contas de gestão, que reúnem atos ordinários de
administração e ordenação de despesas dos gestores públicos (art. 71, II, da CF/88); já no que toca às contas de governo apresentadas pelo chefe do Executivo, emitem parecer prévio, o qual subsidia o julgamento a ser realizado no Legislativo correspondente (art. 71, I, da CF/88).
É na análise das contas apresentadas pelo chefe do Executivo, portanto, que se pode fazer um cotejo global entre o planejamento fixado na lei orçamentária e o que foi realmente executado no transcurso do exercício financeiro. Assim, o parecer prévio se mostra como um dos espaços e momentos processuais mais relevantes para o desenvolvimento do debate público sobre a efetiva execução orçamentária dos investimentos públicos essenciais à promoção dos direitos fundamentais e objetivos da República.
Passemos, agora, a analisar se a forma como esse processo é conduzido possibilita que ele alcance o seu grande potencial de promover uma maior participação da sociedade no debate acerca da execução orçamentária. Primeiramente, se o almejado é a efetiva realização de um debate público, é fundamental o chefe do Executivo tome parte nele. Ora, se o Tribunal efetua uma espécie de fiscalização em suas contas, emitindo um relatório que é objeto de deliberação pelos Ministros e Conselheiros, e que servirá de base para o julgamento do Legislativo, parece ser indispensável que o chefe do Executivo tenha a possibilidade de expor as suas razões acerca das ocorrências apontadas pelo órgão de controle.
Assim, tanto em razão do respeito à ampla defesa e ao contraditório, como pela obediência ao princípio democrático, o qual, como argumentamos, não se limita ao sufrágio secreto e universal, reclamando, também, modos de participação da sociedade na condução do Governo, reputamos ser essencial a oitiva do chefe do Executivo.
O Tribunal de Contas da União, entretanto, não vem observando essa importante etapa processual quando analisa as contas de governo do Presidente da República. De fato, não obstante a faculdade contida no art. 224 do Regimento Interno do TCU (“O relator, além dos elementos contidos nas contas prestadas, poderá solicitar esclarecimentos adicionais e efetuar, por intermédio de unidade própria, fiscalizações que entenda necessárias à elaboração do seu relatório” (BRASIL, 2011c, p. 52), até as contas de governo referentes ao exercício de 2014 (presidenta Dilma Roussef), jamais um Presidente da República havia sido notificado para se manifestar sobre as ocorrências apontadas no relatório preliminar ao parecer prévio.
Muito embora não vislumbremos a norma regimental apontada como veiculadora de uma previsão expressa de uma fase de concessão de contraditório e ampla defesa, ela dá guarida à concretização dessas garantias processuais nas
contas de governo. Nesse sentido, indeferindo mandado de segurança de deputado federal justamente contra o ato do TCU que determinou a oitiva da então presidenta Dilma Roussef, em decisão monocrática, pronunciou-se o Ministro Luís Roberto Barroso (MS 33671):
14. Ademais, a medida encontra respaldo no art. 224 do Regimento Interno do TCU, segundo o qual o relator pode “solicitar esclarecimentos adicionais e efetuar, por intermédio de unidade própria, fiscalizações que entenda necessárias à elaboração do seu relatório”. (STF, MS 33.671, Relator: Min. Roberto Barroso, j. 11/09/2015, DJe 15/09/2015, p. 1).
No âmbito dos demais TCs, via de regra, há previsão nos respectivos normativos de que os chefes do Executivo estaduais e municipais sejam ouvidos no processo de prestação de contas de governo. O Gráfico 3 expressa os percentuais de TCEs nos quais há previsão normativa de oitiva do chefe do Executivo estadual:
Gráfico 3 – Previsão normativa (estadual)
Obs.: consideramos apenas os Tribunais que possuem competência para analisar as Contas Estaduais (Total: 27).
Fonte: sítios oficiais dos Tribunais de Contas na internet.
Dos 27 TCs com a competência para o julgamento de contas estaduais, em 19 há previsão expressa da oportunização de contraditório/ampla defesa nas contas do Governador; em 7 não há previsão normativa desta fase, restando indisponível a informação em apenas uma das Cortes. O Gráfico 4, a seguir, apresenta o panorama de previsões normativas nos TCs em relação à oitiva dos prefeitos em suas contas de governo:
3,70% 25,93%
70,37%