Nesse momento, reputamos importante direcionar a atenção às propostas que estão ou foram postas em discussão no Congresso Nacional brasileiro, a fim de se captar em que termos tem caminhado o debate sobre o tema da execução das normas orçamentárias no cenário político pátrio.
O Quadro 1, a seguir, detalha as normas orçamentárias no cenário político pátrio.
Quadro 1 – Propostas normativas sobre a execução orçamentária no cenário político pátrio
Título Origem Situação atual Resumo
PEC 22/2000
Senado Aprovada no senado – PEC 565/2006 na câmara – arquivada
Estabelece o orçamento impositivo em moldes parecidos ao sistema norte-americano
PEC 22A/2000
Senado Ec 86/2015 Institui a obrigatoriedade da execução emendas parlamentares individuais
PEC 313/2000
Câmara Arquivada Propõe execução obrigatória das emendas parlamentares destinadas à saúde e educação PEC
421/2001
Câmara Arquivada Execução obrigatória do orçamento, salvo aprovação do congresso de solicitação para não gastar
PEC 481/2001
Câmara Devolvida ao autor – insuficiência de assinaturas
Proíbe contingenciamento de recursos destinados a emendas parlamentares
PEC 9/2002
Senado Arquivada Muda a organização da loa, a qual compreenderá orçamento fiscal, orçamento social e orçamento previdenciário, sendo as despesas do segundo de execução obrigatória
PEC 527/2002
Câmara Arquivada Estabelece percentuais mínimos de execução obrigatória das despesas
PEC 24/2003
Senado Arquivada Veda contingenciamento de recursos do orçamento da seguridade social
PLP 87/2003
Câmara Arquivado Altera a lrf para que a loa contemple projetos cujas dotações serão de execução obrigatória
PEC 169/2003
Câmara Arquivada Institui o orçamento impositivo PLP
218/2004
Câmara Arquivado Altera a lrf tornando o orçamento impositivo, salvo no caso de frustração de receita
PEC 385/2005
Câmara Arquivada Estabelece a obrigatoriedade de execução do orçamento, salvo anulação previamente aprovada pelo Congresso
PLS 84/2006
Senado Arquivado Estabelece a execução obrigatória do orçamento, conforme ldo
PLS 134/2006
Senado Arquivado Proíbe a limitação de empenho de despesas destinadas à segurança pública
PLP 15/2007
Câmara Em tramitação Torna os gastos com segurança pública obrigatórios e determina a redução das despesas correntes em 0,1% do pib em 10 anos
PEC 2/2015
Câmara EC 100/2019 Institui a obrigatoriedade da execução de emendas parlamentares de bancada
PEC 61/2015
Senado EC 105/19 Autoriza a transferência direta a estados, municípios e ao df, de recursos de emendas parlamentares individuais
PEC 98/2019
Câmara EC 102/19 Subordina o dever de executar as programações orçamentárias às metas fiscais e que tal dever só se aplica às despesas primárias discricionárias e o dispensa em caso de impedimentos de ordem técnica.
PEC 186/2019
Senado Em tramitação Altera o adct dispondo sobre medidas permanentes e emergenciais de controle do crescimento das despesas obrigatórias
PEC 188/2019
Senado Em tramitação Modifica a estrutura do orçamento federal e prevê medidas de redução de despesas correntes
PEC 48/2019
Câmara EC 105/2019 Autoriza a transferência de recursos das emendas parlamentares individuais a Estados, DF e municípios.
Fonte: Elaboração própria.
Nota: PEC = Proposta de Emenda à Constituição; PLS = Projeto de Lei do Senado; PLP = Projeto de Lei Complementar.
A primeira constatação a partir da análise do quadro acima é a de que o tema do orçamento impositivo vs autorizativo tem ocupado o Congresso Nacional ao longo do presente século. Uma observação de algumas das justificativas das propostas de emendas constitucionais denota o incômodo constante dos parlamentares em face da prática orçamentária brasileira, até então calcada no caráter puramente autorizativo do orçamento.105
As várias propostas de emendas e projetos de leis variam, por assim dizer, quanto à abrangência da impositividade do orçamento, indo desde a obrigatoriedade pura e simples de todas as dotações, passando pelo modelo próximo ao norte- americano (com possibilidade de submissão ao Congresso da decisão de não gastar), chegando até a propostas que tornam vinculantes apenas algumas classes de despesas: com segurança pública, saúde e educação, emendas parlamentares; também há propostas que tornam obrigatórias a execução de algumas despesas assim discriminadas na LOA e outras que estabelecem um percentual mínimo de execução orçamentária.
Diante dessa gama de possibilidades, a tendência parece ter sido uma certa resistência à adoção de um orçamento completamente impositivo, tendo-se
105 Mendonça (2010, p. 373-374) colaciona alguns trechos interessantes de algumas justificativas de
PECs: “Justificativa da PEC 22/00: ‘Na verdade, essa programação tem se prestado como instrumento de barganha política. Isso ocorre na medida em que a definição do que realmente deve ser executado depende do crivo da zelosa equipe econômica do governo. [...] O que se tem em mira é restabelecer o equilíbrio entre os Poderes. As deliberações de um deles não poderão ser anuladas pelo outro’. Justificativa da PEC 28/00: ‘Assim, o Poder executivo tem executado os orçamentos ao longo dos anos de acordo com seus interesses, relegando a segundo plano – ou mesmo desconsiderando – as prioridades aprovadas pelo Congresso nacional, particularmente aquelas decorrentes de emendas parlamentares’. Justificativa da PEC 77/99: ‘Casos têm ocorrido, até mesmo, em que projetos já em andamento são paralisados, simplesmente porque o parlamentar que viabilizou a sua inclusão na lei orçamentária anual contrariou interesses do Poder executante. Enfim, salvo no que se refere às chamadas despesas fixas, o Governo executa a lei orçamentária anual apenas naquilo que lhe aprouver.’ Justificativa da PEC 77/99: ‘É que o Poder Executivo, à falta de clara definição legal, entende que a lei orçamentária anual tem caráter meramente autorizativo, não sendo, portanto, lei em sentido material, de modo a serem as políticas públicas nela estabelecidas de execução obrigatória’”. Na justificativa da PEC 2/2015, que gerou a EC 100/19, consta o seguinte: “Verifica-se que, no processo orçamentário, vem se estabelecendo como regra o contingenciamento total pelo Executivo das dotações orçamentárias indicadas por bancadas estatuais e por comissões permanentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Entende- se que a necessidade de contingência do orçamento é real quando justificada pela situação fiscal em determinado momento e deve se basear nas prioridades do país externadas nas políticas públicas. No entanto, observa-se que, no tocante às emendas coletivas, a não priorização pelo Poder Executivo não ocorre baseada no mérito, mas tão somente baseada no fato de serem programações originadas do Poder Legislativo. [...] Acreditamos que, dessa forma, fica reestabelecido o equilíbrio entre os Poderes envolvidos. De um lado o Poder Executivo mantém sua prerrogativa de reavaliar receitas e despesas. De outro, ao Legislativo é resguardado sua participação na elaboração das políticas públicas” (LEITE, 2015, p. 2).
ultimamente trilhado um caminho de estabelecer obrigatoriedade de executar as emendas parlamentares individuais e de bancada, observados alguns limites e condições (a análise das PECs 86/15, 100/19 e 102/19 foi realizada no tópico 2.1 e será retomada no tópico seguinte.
Um ponto fora da curva tendencial é o “pacote” de propostas de emendas constitucionais recentemente apresentadas no Senado (início da tramitação em 05/11/2019), engendradas pela equipe econômica do governo Bolsonaro, capitaneada pelo Ministro da Economia Paulo Guedes. Diferentemente das outras acima elencadas, que se ocupam da celeuma acerca do orçamento autorizativo vs. impositivo, as PECs 186 e 188106 possuem o mérito de tentar combater um dos principais motivos que levam à compressão dos investimentos públicos, qual seja, o crescimento das despesas primárias obrigatórias107, conforme apontado no capítulo anterior.
Um fato interessante é que, embora tratem de assuntos distintos, e a PEC 188, conhecida como PEC do Pacto Federativo, seja mais abrangente, percebe-se a existência de sobreposições entre ambas, trazendo alguns dispositivos iguais ou muito próximos. Parece ser uma estratégia governamental de desmembrar uma proposta mais complexa, de sorte a possibilitar que uma mais “enxuta” possa ser aprovada com maior tranquilidade.
A PEC 186/2019, apelidada de PEC Emergencial, viabiliza a adoção de mecanismos de ajuste fiscal automáticos, quando a União aprove ou realize montante de operações de crédito que supere as despesas de capital (art. 167-A) e os Estados, Municípios e DF, quando as despesas correntes superarem 95% das receitas correntes no acumulado de 12 meses (art. 167-B). Dentre as medidas, estão: proibição de reajuste salarial, de realização de concursos, de reestruturação de
106 A PEC 187/2019, também componente do “pacote”, não trata sobre controle da despesa ou
disciplina fiscal, mas sobre a extinção de fundos públicos e a destinação de seus recursos. Por isso, reputamos conveniente focar nossa análise nas PECs 186/19 e 188/19.
107 Em comentário publicado acerca das propostas em tela, pontuaram Salto, Pellegrini e Couri, (2019,
p. 1): “A expansão da despesa obrigatória, como se sabe, é a principal responsável pelo desequilíbrio das contas públicas nos três níveis de governo, gerando uma situação fiscal insustentável de déficits primários, endividamento e redução dos investimentos públicos. São temas tratados recorrentemente nos relatórios, notas e estudos da IFI. No âmbito federal, a trajetória das despesas obrigatórias pode tornar inviável o cumprimento do teto de gastos já em 2021, além de levar a sucessivos descumprimentos da regra de ouro, segundo a qual as operações de crédito não podem superar as despesas de capital”.
carreiras, de criação de cargos, de promoção e progressão funcional, além de redução de 25% da jornada de trabalho com redução proporcional da remuneração.
A mencionada PEC também prevê que, no caso de risco de descumprimento da meta de resultado primário, os demais Poderes deverão adotar o contingenciamento na mesma proporção que o Executivo (art. 168-A). De outra parte, determina que as pensões deverão ser computadas para efeitos de limites de despesa com pessoal, o que atualmente não vem sendo observado por alguns entes. Para reconduzir o ente ao limite, fica autorizada a redução da jornada de trabalho, com redução proporcional da remuneração, bem como redução da remuneração dos cargos em comissão e funções de confiança (art. 169, § 3º, I – nova redação – e inciso I-A acrescentado ao mesmo parágrafo).
Outra relevante inovação da PEC em comento diz respeito ao controle dos gastos tributários, realizados mediante concessão de benefícios tributários. A partir de 2026, será vedado à União criar, ampliar, renovar gastos tributários, caso o montante da renúncia de receitas com esses benefícios ultrapassar 2% do PIB. De outra parte, exige-se a reavaliação periódica dos gastos tributários a cada quatro anos.
Por fim, a PEC Emergencial fixa como diretriz para a política fiscal a sustentabilidade da dívida pública (art. 164-A), prevendo que lei complementar disporá sobre “[...] sustentabilidade, indicadores, níveis e trajetória de convergência da dívida, compatibilidade dos resultados fiscais, limites para despesas e medidas de ajuste” (BRASIL, 2019e, art. 163, VIII).
Quanto à PEC do Pacto Federativo, parece que um dos seus maiores objetivos é fornecer mecanismos que propiciem a busca do equilíbrio fiscal pelos Estados e Municípios, tornando-os menos dependentes do Governo central. Nesse sentido, dentre outras medidas de reforço de “caixa” para os demais entes, a União transferirá parte dos recursos que lhe cabe por conta da participação no resultado e compensação financeira pela exploração de recursos naturais, nos termos de lei a ser editada.
No que toca mais diretamente ao controle dos gastos, repete as mesmas medidas propostas na PEC Emergencial quando a despesa corrente de um ente superar 95% da receita corrente, inclusive com a mesma numeração do artigo – 167- B. Assim como a PEC Emergencial, autoriza, no caso de ultrapassagem dos limites com gastos de pessoal, a redução da jornada de trabalho, com ajuste proporcional da remuneração, bem como a redução da remuneração de cargos e funções.
Além disso, a PEC do Pacto Federativo prevê a extinção e a impossibilidade de criação de municípios inviáveis do ponto de vista financeiro (art. 18 da CF/88 e art. 115 do ADCT). Outra alteração relevante diz respeito aos gastos tributários. Entretanto, aqui também há uma repetição do que já foi proposto na PEC 186/2019. Outro ponto semelhante ao da PEC Emergencial se refere à fixação da sustentabilidade da dívida como diretriz da política fiscal.
Uma inovação a se destacar da PEC 188/2019 é a extinção do plano plurianual, passando a lei orçamentária anual a, além de fixar as despesas para o exercício, indicá-las para o período definido em lei complementar. Na justificativa da proposta, o senador Fernando Coelho argumenta que “Com isso, cria-se um ambiente para que o governo possa, efetivamente, definir os projetos prioritários e dar condições via orçamento da sua efetiva execução ao longo do tempo” (BRASIL, 2019g, p. 19).108
Com vistas a uniformizar a interpretação de conceitos constantes na legislação orçamentário-financeira, confere-se ao TCU a possibilidade de edição de orientações normativas vinculantes para os demais entes e Tribunais de Contas, inclusive cabendo recurso das decisões destes ao TCU, no caso de contrariedade às mencionadas orientações. Nesse sentido, visando a assegurar os fundamentos fiscais e preservar a sustentabilidade financeira, cria-se o Conselho Fiscal da República, composto por: Presidente da República, Presidente da Câmara, Presidente do Senado, Presidente do STF, Presidente do TCU, três Governadores e três Prefeitos.
Noutro giro, visando a facilitar a gestão, a PEC 188/2019 admite que o excesso de gasto em educação ou saúde em relação ao dispêndio constitucional mínimo possa ser descontado na despesa mínima para a outra área (art. 198, § 7º e 212). Ou seja, os limites constitucionais mínimos passam a ser intercambiáveis para educação e saúde.
Finalmente, há uma mudança específica para a União, no ADCT, que estabelece, no art. 109, que medidas de ajuste poderão ser adotadas no caso de as despesas obrigatórias ultrapassarem 95% do total das despesas primárias. De modo
108 A proposta de extinção dos planos plurianuais mereceu críticas de Paulo (2019, par. 11): “Assim, a
proposta de extinção do PPA contida no Plano Mais Brasil parece selar a vitória dos interesses políticos de curto prazo sobre a profissionalização da administração e qualificação dos gastos públicos, em uma curiosa harmonia entre os governos Lula/Dilma e Bolsonaro. Que nossos parlamentares tenham o bom senso de descartar esse retrocesso”.
semelhante à PEC 186/19, fixa como diretriz para a política fiscal a sustentabilidade da dívida pública.
Pelo sucinto esboço que traçamos das PECs 186/19 e 188/19, percebe-se que se trata de um “pacote” bastante amplo e envolve medidas de imensa dificuldade política de aprovação e até mesmo jurídica, como a possibilidade de redução de jornada de trabalho de servidores com a consequente redução salarial.109 Porém, há que se reconhecer o mérito de buscar deslocar o eixo do problema orçamentário brasileiro para uma revisão ampla dos gastos públicos, inclusive os tributários. Não obstante, praticamente não interfere em um dos pontos que levam a disfunções na execução do orçamento, qual seja, o jogo de barganha entre o Executivo e o Legislativo.
No próximo tópico, realizaremos, de maneira mais focalizada, uma análise crítica acerca da importação do orçamento impositivo (modelo norte-americano) para o Brasil, além de argumentar contra a solução que vem se buscando de reforçar as emendas parlamentares individuais e de bancada.