Prise en compte de la justice dans le management public: la critique du

managérialisme

La troisième position, de mise en évidence et de discussion explicite des objectifs d’équité, est

la plus minoritaire. On peut la trouver soit chez des auteurs relativement critiques à l’égard de

la démarche managériale, soit dans des travaux sectoriels. Examinons ces deux sources.

A la lumière de l’expérience du Royaume-Uni et des Etats-Unis, Pollitt (1990) mène une

critique des différents courants managérialistes dans le secteur public du point de vue de leur

cohérence interne, de leur réalisme, des valeurs qui les sous-tendent, et des intérêts politiques

qui les promeuvent. La forme particulière du management public qui a prévalu dans les

réformes menées sous Reagan et Thatcher (désignée sous le vocable de « néo-Taylorisme »)

est rejetée parce qu’elle réduit le management à des objectifs financiers, d’économie, de coût

évité ou d’efficience (pp. 111 - 146), et néglige pour des raisons idéologiques les enjeux

distributifs.

Au-delà de cette critique, Pollitt reconnaît la difficulté de trouver une alternative viable au

néo-Taylorisme. Parmi les alternatives recensées par l’auteur, une seule (la « public service

orientation ») propose explicitement la prise en compte de l’équité parmi les objectifs

possibles (Pollitt 1990, p. 154). Elle correspond à une vision du secteur public (et en

l’occurrence, particulièrement des collectivités locales) comme facteur de cohésion sociale.

L’accent est particulièrement mis sur la participation des usagers ; le rôle redistributif à

l’intention des plus défavorisés est également mis en avant. Ces propositions ont été mises en

œuvre dans des municipalités anglaises. L’existence de cette alternative indique qu’il y a des

enjeux d’équité non traités par un management public réducteur, mais elle n’offre guère de

perspectives de transposition utiles pour notre cas.

Le thème de la citoyenneté et de la participation est largement développé dans les

contributions collectées par Rouban (1999). La plupart des auteurs du recueil critiquent les

prémisses du «New public Management» et attirent l’attention sur la différence entre le

statut de consommateur et celui de citoyen. Ces critiques débouchent sur des suggestions de

structures participatives à différents niveaux des services publics, pour complémenter la

relation plus ou moins marchande qui s’instaure au guichet. Greve et Jespersen (1999, p. 146)

avancent que le NPM menace l’équité des procédures et des services, mieux assurée par les

bureaucraties publiques (indépendamment des défauts qu’elles présentent par ailleurs). C’est

une position discutable (voir les avis d’Affichard et de Guyon ci-dessous), mais nous

retiendrons surtout, une fois de plus, la non-explicitation des critères précis d’équité qui

fondent cette assertion.

Goodsell (1994) propose une vision plus équilibrée de la performance. Ce qui est défendu est

non pas l’efficacité de la bureaucratie publique au Etats-Unis, mais son « bon

fonctionnement » et la valeur de ce fonctionnement pour la société. L’argument porte sur le

terrain de l’efficacité (où se portent les attaques les plus fréquentes contre les bureaucrates),

mais également sur le terrain de l’équité. La représentativité passive (par la proximité entre la

composition socio-économique des agents et celle de la population) et active (par la

convergence des attitudes) de la bureaucratie sont discutées explicitement comme facteurs de

légitimité; Goodsell aborde également directement le thème de l’équité ou de la

discrimination dans la mise à disposition des services publics (1994, pp. 53 - 61 :

« Bureaucracy as discriminator »). Son propos est principalement de réfuter que la

bureaucratie est en soi un facteur de discrimination (au sens négatif) entre citoyens.

Le regard du politologue sur le management public qu’est celui de Goodsell est partagé par

Davis (1996), qui conteste l’adéquation des cadres théoriques actuels de l’administration

-pvib\\ç[Vie du point~de-vue-de leur contribution-à la démocKatie.-\\-à\sc\i\e.-SO\xs-ce\.-Bng\t,_tt

sous la forme d’un dialogue avec leurs principaux exposants, les théories administratives que

sont le rationalisme complet de la science administrative (représenté par Gulick), le

rationalisme incomplet de Simon, la participation vue par Argyris, et la théorie de

l’administration démocratique défendue par Vincent Ostrom. Davis critique l’absence de la

dimension collective, de la société, dans les théories de l’administration publique. Il n’y a pas

de propos sur l’équité sur un plan plus substantiel que celui du discours.

Tous ces auteurs - Davis, Goodsell, Heffron - sont issus de la tradition de la « public

administration » américaine, qui propose donc une perception plus ouverte de la performance.

C’est lié à la proximité de ces auteurs avec les sciences politiques, dont nous verrons que de

manière générale elles ont un potentiel pour enrichir une réflexion sur l’équité, à partir de leur

intérêt pour la démocratie. Mais cela ne débouche pas encore, chez ces auteurs, sur la

discussion de normes d’équité opérationnelles, en partie parce que le lien entre la démocratie

et l'équité n’est pas direct.

Certains auteurs se sont rapprochés davantage d’une intégration de l’équité dans la

performance. Le colloque de la revue «Politiques et management public» de 1998 (actes

publiés dans les numéros 3 et 4 de 1999), consacré entièrement à la performance publique, a

permis de faire un point actuel sur la question. On y voit transparaître l’hétérogénéité des

définitions de la performance sous l’angle de la prise en compte de la justice. La plupart des

contributeurs ignorent cette dimension ou y font une référence fugitive. Knoepfel et Varone

(1999) font référence à la nécessité d’une définition plus équilibrée de la performance et

incluent explicitement l’équité, mais leur réflexion est plus générale que la seule intégration

des objectifs de justice. Une contribution fait exception, c’est celle de Warin, qui pose

directement la question de la « performance de justice » à partir de la demande des usagers, et

ce dans plusieurs secteurs, ce qui le démarque de la littérature sectorielle que nous

examinerons ci-après. A partir d’un examen du processus de modernisation en cours dans

plusieurs ministères français, l’auteur parvient à l’hypothèse suivant laquelle

le décalage entre les attentes de performance de justice exprimées par les usagers et les démarches

conçues pour améliorer les services s’explique par une raison structurelle qui est le « réalisme

gestionnaire » de la modernisation administrative. Celle-ci apparaît au service d’un pragmatisme

gestionnaire qui a pour principal souci de rationaliser les activités administratives et d’accroître la

sujétion des services à des impératifs économiques et financiers. Cette tendance ne conduit pas à

rechercher en priorité la justice dans la réalisation de principes généraux permettant de réaffirmer

l’unité de la société. Elle tourne même plutôt le dos à cette éventualité, ce qui laisse penser qu’il

existe une inconciliabilité entre ce réalisme gestionnaire et les attentes de justice dans les services

publics exprimées par les usagers (1999, p. 161)

Ces remarques sur le « réalisme gestionnaire » rejoignent les critiques du managérialisme

néo-taylorien par Pollitt (1990). La modernisation orientée vers la rationalisation se ferait au

détriment de la demande de justice qui serait traditionnellement gérée à l’initiative des agents

grâce aux interstices dans la réglementation (Warin 1999, p. 159). Ce propos sur la régulation

traditionnelle nous semble critiquable à la fois au plan positif et au plan normatif Au plan

positif, on aurait aimé un fondement empirique de la « demande de justice » plus étoffé que ce

qui est proposé p. 148, et il nous semble que « l’offre de justice » basée sur le lien personnel

entre l’agent et l’usager néglige le poids du droit administratif, alors même que l’auteur fait

allusion à l’importance du droit dans le maintien de la performance de justice. Au plan

normatif, si la performance de justice est basée sur le pouvoir discrétionnaire des agents, cela

fonde une ressource de pouvoir considérable dans leurs mains (puisqu’on est dans le cas

classique de la «maîtrise de l’écart à la règle», Crozier & Friedberg 1977). On voit mal

comment une telle situation serait acceptée par les usagers. Ensuite, cette situation signe une

non-gestion : on ne peut guère recommander de relâcher les procédures afin de ménager une

marge-de-discrétion-aux-agents^si I!on n!a^pas-]Iassurance_que_cette_discré.tion^est régulée par

ailleurs (p. ex. par des valeurs professionnelles ou un système de recours ou de « peer

review »).

Ces raisons normatives nous font nous opposer à Warin à propos de la compatibilité de la

gestion et de la demande de performance de justice. Nous reprendrons cependant à notre

compte le terme de « performance de justice », auquel il reste à définir un contenu

managérial.

Les travaux de Christian Guyon n’aboutissent pas, contrairement à ceux de Warin, à une

opposition entre management public et justice. Le point de départ de sa réflexion n’est pas

tant une critique frontale du managérialisme, qu’une critique du fonctionnement des services

publics français. A partir du triple constat de la crise d’efficacité des services publics, de

l’échec du projet égalitaire qui les fonde, et de l’échec des vagues de modernisation, il

propose de refonder une démarche de changement plus décentralisée, inspirée des travaux des

sociologues de l’innovation tels que Akrich, Latour et Callon. Sa conception de la

performance et des objectifs des services publics est remarquablement polyvalente ; en

particulier, Guyon (1998) évite la réduction de la performance à l’efficacité et intègre

systématiquement les objectifs de cohésion sociale ou d’équité. Cet ouvrage instrumental,

consacré aux méthodes de changement, ne détaille pas la définition de la performance, et

appartiendrait à la deuxième catégorie dans notre classement. Guyon ébauche cependant

ailleurs (1997, pp. 151 suiv.) un cadre normatif spécifique alternatif au référentiel égalitaire

des services publics français. Cette réflexion sur l’équité intègre les apports de Rawls et de

« l’économie des grandeurs » (Boltanski et Thévenot 1991).

Ces travaux se situent dans le prolongement de ceux de Joëlle Affichard, qui travaille depuis

le début des années ’90 à une réflexion sur l’inégalité dans le cadre du Commissariat Général

au Plan français. Le propos devient directement pertinent pour notre recherche :

Le mouvement de modernisation des services publics, par ses références au management, se

propose de faire entrer dans les administrations des méthodes de gestion qui ont fait leur preuves

dans les entreprises. Ces changements ont pour but d’améliorer l’efficacité, au bénéfice des

usagers et des budgets publics, et sont supposés n’avoir aucune incidence sur la nature de service

public des activités concernées. [...] On se propose de reprendre ici cette question de manière

systématique, en confrontant l’impératif d’efficacité à une exigence fondatrice de la notion de

service public : celle du traitement équitable des usagers. (Affichard 1995, p. 281)

La démarche de cet auteur, et plus généralement des travaux du Commissariat général au Plan

dans lesquels cette démarche s’inscrit', est dans une certaine mesure parallèle à ce que sera la

nôtre. La recherche de normes de justice y est abordée par une référence expresse aux travaux

sociologiques ou philosophiques actuels dans ce domaine. Les enjeux intra-organisationnels

de la justice sont abordés dans la mesure où des conflits entre différentes conceptions de la

justice sont intégrés par les prestataires professionnels (enseignants, médecins, responsables

de l’équipement). Par contre l’accent mis sur les citoyens usagers, bien que parfaitement

logique et adéquat dans l’absolu, ne convient pas à la situation de répartition entre institutions

qui nous occupe.

Enfin, il faut mentionner le manuel de McKinney et Howard (1998), qui abordent

extensivement la question de l’équité. La démarche d’ensemble de leur manuel de «public

administration » repose sur des fondations éthiques, présentées avec force par une

introduction de quinze pages en forme de leçon de morale. Les considérations de justice ne

sont qu’un aspect de la « philosophie de service public » qu’ils défendent, et la liberté et la

citoyenneté y tiennent une place très importante. Cet accent sur l’éthique est abondamment

' Affichard et de Foucauld (1992, 1995) ont édité les actes de deux colloques successifs sur le thème des

inégalités ; voir Mine 1994, pour le rapport officiel.

_xéférencé,_avec_de.s_saurc.es_diyerses_:_influence_communautarienne_(p..l_l_par_exemple),.

Rawls, les pères fondateurs de la Nation, et la constitution fédérale US.

Les références à l’éthique, dont notamment celles relatives à la justice, apparaissent tout au

long du livre. Relevons ici certaines qui sont plus directement pertinentes pour notre propos :

- équilibres de pouvoir entre institutions (« checks and balances »), rapports avec

les clientèles et reddition de comptes (ch. 2) ; lien entre les structures

gouvernementales, les niveaux de compétences, et la reddition de compte

démocratique à différents publics (ch. 16) ;

- critiques des réformes engagées par Carter, puis poursuivies par Reagan et

Clinton, notamment sous l’angle des équilibres distributifs (ch. 3) ;

- avertissement quant aux présupposés implicites de la policy analysis, qui tendent à

favoriser la perception téléologique et stratégique des politiques publiques (Ch. 5,

pp. 110 - 111); critique de la focalisation de l’évaluation sur l’efficacité et la

productivité, et de l’insensibilité des démarches d’évaluation aux effets des

déplacements de ressources (ch. 15) ;

perception de l’administration par les clientèles défavorisées (ch. 6, pp. 125 -

126);

- recension des mouvements critiques de la science administrative, notamment le

courant de la « New Public Administration » qui au cours des années ’70 avait

mis l’accent sur le défaut de traitement de l’équité (ch. 7, pp. 171 - 174) ;

traitement détaillé des politiques « d’equal opportunities » et « affirmative

action » dans la gestion du personnel (ch. 13) ;

- problème de la loyauté nationale ou supranationale des fonctionnaires

d’organisations internationales (ch. 17 p. 441) ;

- retour en conclusion sur les motivations des acteurs, le pouvoir dans

l’administration et les codes d’éthique (ch. 18).

Cette intégration large de l’éthique correspond à la démarche d’ensemble de ces auteurs qui

est de mettre l’accent sur « l’accountability » des cadres moyens et inférieurs du service

public. Cette responsabilité ne peut résulter à leur sens que de l’intégration personnelle par ces

cadres de normes éthiques.

L’ouvrage de McKinney et Howard est atypique. Bien que portant un propos critique

habituellement réservé à des approches académiques (cf les contributions éditées par Rouban

1999 ou l’ouvrage de Goodsell 1994), il s’agit réellement d’un ouvrage de management,

comprenant tous les outils idoines (organisation, GRH, communication et RP, comptabilité et

financement, planification et contrôle, etc.) et volontairement très appliqué. La bibliographie

ne privilégie pas les sources actuelles (certains chapitres sont franchement datés), mais

mobilise par contre des sources «historiques» depuis les années ’30, voire depuis le 19^™

siècle.

Leur propos très normatif n’articule pas toujours clairement les normes à utiliser. La norme

distributive dominante qui transparaît dans leur texte est soit l’égalité, soit le maximin

Rawlsien (sur lequel nous reviendrons au point 4.2.1) appliqué directement aux services

publics, qui sont donc supposés servir de base aux « biens sociaux premiers ». Ils proposent

néanmoins le traitement le plus cohérent que nous avons pu trouver dans un manuel.

Parmi ces auteurs entrant dans la troisième catégorie, qui ont contribué à enrichir le

management public sous l’angle de la justice, il est remarquable que la plupart soient

étrangers au management public lui-même. C’est notamment le cas pour Pollitt (par l’étendue

de ses références à des travaux politologiques), pour les auteurs édités par Rouban, pour

Goodsell, et pour Warin (par leur rattachement institutionnel proche des sciences politiques).

Affichard-a—travaillé-sur—la—sociologie-de—1-innovation—et-donc-Sur_la-médiation_et_la

traduction : le point commun avec l’équité est l’étude du lien social. Seuls Guyon, qui est

consultant en gestion, et McKinney et Howard, qui sont professeurs d’administration

publique, font exception.

Ces travaux sont donc marginaux par rapport à l’ensemble de la littérature en management

public. Marginaux par leur nombre et leur ampleur faible, par leur caractère disjoint (il s’agit

de contributions isolées plutôt qu’intégrées dans des manuels, exception faite de McKinney et

Howard), et par les sources qui les inspirent. Ils montrent néanmoins qu’il n’y a pas

d’antinomie entre le management public et la justice.

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