Du pluralisme au néo-institutionalisme

Les analyses pluralistes de l’Etat postulent une symétrie de traitement des acteurs politiques.

Certes, tous les acteurs ne sont pas considérés comme ayant des ressources identiques. Par

contre, il n’y a pas de présupposé quant à leur influence sur les politiques, qui est une

question empirique. Cette perspective se retrouve dans la littérature française sur l’analyse des

politiques publiques influencée par la sociologie des organisations conçue par Crozier et

Friedberg, et l’équipe du CSO (sur leur influence, voir Mény et Thoenig 1989 pp. 109 suiv.).

Les acteurs d’une politique développent des stratégies et deviennent véritablement des

«entrepreneurs politiques» (Padioleau 1982, p. 30 suiv.). La politique publique résultera

d’un équilibre de pouvoir changeant au gré des ressources des acteurs et de leur habileté à en

faire usage. Certes, les ressources reposent sur des valeurs tenues par les individus, et la

manipulation de ces valeurs par la persuasion et la politique symbolique est reconnue par les

politologues mieux que par les sociologues de l’organisation. Mais les hypothèses de

comportement des acteurs restent formulées en termes d’intérêt individuel.

Les approches pluralistes en science politique correspondent à une certaine conception du

management public, qui admet le fractionnement des acteurs et de leurs objectifs. L’analyse

stratégique est maintenant bien implantée dans les administrations ; le vocabulaire

« d’acteurs », de « stratégies » et de « comportement opportuniste » est utilisé par des

fonctiormaires. Un autre exemple intéressant de « fractionnement admis » est fourni par les

démarches d’évaluation multiples ou «pluralistes» (Monnier 1992), qui renvoient à une

théorie politique également pluraliste.

Parmi les auteurs pluralistes, les jugements portés sur la politique publique résultant du jeu

des acteurs sont divers. Lindblom (1965) se rapproche d’une optique fonctionnaliste en

considérant que «l’équilibre» obtenu par les groupes constitués en acteurs dans les

démocraties modernes pluralistes présente certaines garanties de rationalité'. L’optimisme des

perspectives pluralistes de l’Etat quant au résultat du jeu politique, et leur incapacité

fondamentale à aborder à l’intérieur de leur cadre même les questions de justice, ont été

relevés par les critiques à l’intérieur même de la tradition pluraliste. Lowi (1979) met en

' Ce pluralisme fonctionnaliste a trouvé son expression pour l’étude de l’intégration européenne dans les travaux

de Ernst Haas (1958). Haas avait émis, au début de la construction européenne, l’hypothèse selon laquelle

l’adhésion des groupes d’intérêt économiques au projet d’intégration entraînerait mécaniquement l’extension des

compétences communes et in fine l’intégration. Ses travaux ont ensuite été discrédités et remplacés par une

perspective « réaliste» mettant l’accent sur l’analyse intergouvemementale de la construction communautaire.

La perspective réaliste, basée sur l’étude des relation internationales, est tout aussi pluraliste que celle de Haas,

mais les hypothèses quant à la légitimité des acteurs sont différentes. Toutes ces approches pluralistes sont

dépourvues de normes quant à l’équilibre entre les acteurs.

exergue les dangers de capture de certaines politiques par les intérêts économiques, chose que

les théories pluralistes sont incapables de critiquer. Dans la mesure où elles reconnaissent une

nécessité de redistribution entre acteurs, elles le font généralement en reconnaissant à l’Etat -

au sens le plus large, selon l’acteur public en cause - un devoir de défense des intérêts des

groupes « sous-représentés »'. Indépendamment de leur valeur, ces recommandations sont en

porte-à-faux par rapport aux hypothèses de départ du pluralisme quant aux comportements

des acteurs.

Quelle est l’importance de ce reproche quant au caractère ad hoc de l’explication ? On peut

admettre que la science politique se définit par son objet plutôt que par ses méthodes ; elle n’a

pas les ambitions méthodologiques de la théorie économique des choix publics. Nombre

d’analystes des politiques publiques ont une approche prudente et souple des motivations des

acteurs. Mény et Thoenig (1989) utilisent dans leur ouvrage au moins deux jeux d’hypothèses

quant au comportement des acteurs^. Wildavsky (1964, p. 16) introduit dans son analyse

essentiellement stratégique de la négociation budgétaire un élément de « fair share » qui

stabilise les accords.

Ce pluralisme méthodologique est incontestablement préférable à l’enfermement théorique du

point de vue descriptif. En outre, une bonne partie de l’appareil conceptuel issu de la policy

analysis est a priori neutre par rapport aux enjeux (wertfrei). Le cycle des. politiques et les

étapes de la décision, la notion d’agenda, d’acteurs, de médiateurs et de publics, de système,

ne sont pas suspectes de biaiser la perception de la politique en faveur de l’efficacité et en

défaveur de l’équité^. Le pluralisme méthodologique n’est guère de nature à effrayer le

gestionnaire habitué à l’empirisme. Mais il remet en question la capacité normative de

l’analyse des politiques publiques, non seulement à l’égard de la justice, mais pour n’importe

quelle valeur.

Il semble que cette limitation soit dépassable. Les travaux « néo-institutionnalistes » sont une

tentative en ce sens. Corrigeant les outrances des approches pluralistes, ils prônent la

réintroduction des contraintes organisationnelles, et plus largement institutionnelles, pour

comprendre le comportement des acteurs. La portée des travaux néo-institutiormalistes en

sciences politiques dépasse largement la question de la justice. Mais cette perspective permet

d’aborder les problèmes d’équité qui ne pouvaient pas l’être dans des approches pluralistes, et

ce sur un plan relativement opérationnel. La mise à plat des mécanismes institutionnels {en

tant que tels et non contingents aux jeux d’acteurs) permet de trouver ceux qui ont d’autres

causes que l’équilibre du pouvoir. Ces travaux en science politique sont à mettre en parallèle

avec les approches institutionnalistes dans d’autres sciences sociales (Hall et Taylor 1996).

Ces approches institutionnalistes sont en mesure de proposer un traitement très équilibré des

modes de régulation et des objectifs de l’Etat. Par exemple, les travaux dans Kaufmann,

' La conception des politiques industrielles américaines est un autre exemple de pluralisme. L’attribution des

fonds publics y résulte explicitement de la manifestation des intérêts particuliers sur le marché politique, et de

l’importance de l’activité de lobbying développée (Phillips 1992 ; Bellon 1995). Les auteurs relèvent la complète

disparition de la notion d’intérêt général de cette conception de la politique industrielle, même si le

gouvernement intervient pour représenter les groupes faibles (« advocacy ») et pour impulser des projets

« stratégiques » comme acteur privilégié. La politique technologique européenne présente certaines

ressemblances avec ce modèle, notamment par sa conception très concertée au travers des multiples forums

industriels, scientifiques et politiques.

^ p. 148, on peut lire « En politique publique, et sauf exceptions, il est préférable pour l’analyste de partir de

l’hypothèse que l’assujetti est utilitariste et égocentré. » Plus loin, p. 172, Mény et Thoenig discutent des

motivations de l’entrepreneur politique en s’appuyant sur une typologie qui laisse la place à des motivations

altruistes.

^ Il n’en est sans doute pas de même de la figure de l’entrepreneur politique, sensible aux hypothèses de

différents auteurs quant au comportement des acteurs.

Majone et V. Ostrom (1986) mettent en parallèle la coordination hiérarchique, la coordination

marchande, et la coordination par la solidarité. Crawford et E. Ostrom (1995) proposent un

cadre d’analyse des institutions qui évoque les règles, les normes, et les stratégies partagées

par les acteurs. March et Olsen (1989, ch. 7) différencient deux idéaux-types que les

institutions réelles mêlent :

- les institutions agrégatives (qui visent à agréger des préférences individuelles, et

dont les critères d’évaluation sont l’efficacité, l’adéquation des préférences, et les

dotations initiales) ;

- les institutions intégratives (indissociables d’une communauté délibérative, dont

les membres sont pourvus de droits individuels, et dont les critères d’évaluation

sont l’intégrité et la compétence).

L’attention de la science politique et de l’économie politique s’est surtout portée sur l’aspect

agrégatif des institutions, et encore celles-ci ont-elles surtout été étudiées sous l’angle de leur

efficacité, nécessairement comprise ici au sens de Pareto. La valeur morale des préférences et

les dotations initiales (donc les déterminants de la justice distributive) sont des questions qui

ont été traitées comme « importantes mais hors du domaine de l’analyse technique » (March

et Olsen 1989, p. 123). Ils concluent :

Although there are exceptions, contemporary social welfare theorists in both political science and

économies are inclined to define the problem of politics as one of aggregating prior and exogenous

individuai preferences into a collective choice. (...) The main thrust of the présent chapter is that

such a conception of politics and preferences leads to an incomplète understanding of power in a

democracy, and consequently to an incomplète spécification of the problems involved in designing

démocratie institutions. (March et Olsen 1989, pp. 156-157).

En réaction à cette tendance, ils examinent ensuite la question de l’égalité politique et de la

distribution du pouvoir. Pour ce faire, ils remettent au goût du jour une analyse

institutionnelle - dont ils reconnaissent les racines traditionnelles - sur la place des

institutions dans la construction de la démocratie, avec un parti-pris normatif et

déontologique.

En ce qui concerne plus spécialement l’effet des institutions sur les enjeux distributifs, la

principale contribution nous semble être celle d’Elinor Ostrom dans ses travaux analysant

l’allocation des ressources communes (E. Ostrom 1990, 1992, 1998). Ces travaux montrent le

caractère excessivement restrictif des hypothèses de comportement utilitariste et égocentré

des acteurs, y compris dans des situations économiques où il y a des incitants au resquillage.

Ils donnent également des normes de conception pour des institutions qui auraient à gérer des

ressources collectives.

La socialisation des acteurs par des médiateurs, et l’observation de la construction des

référentiels (Jobert et Muller 1987 ; Faure, Pollet et Warin 1995) relèvent également d’une

démarche institutionnelle qui cherche à mettre en évidence des objets intermédiaires entre

l’intérêt égoïste des acteurs et les structures sociales globales qui les déterminent. Elle

contribue aussi à enrichir les théories très individualistes et stratégiques de l’analyse des

politiques publiques. L’importance accordée aux perceptions partagées par les acteurs va,

comme chez les institutionnalistes, dans le sens d’une meilleure prise en compte des

contraintes qui pèsent sur la rationalité instrumentale individuelle. Cela aussi est favorable à

la mise en évidence des normes de justice, essentiellement relatives, chez les acteurs.

Il existe des passerelles entre ces travaux et des travaux de « public administration » se

penchant sur la «gouvernance» (Par exemple édités par Rouban 1999, ou, dans une veine

complètement différente, ceux de V. Ostrom 1974). Mais le management public ne s’est guère

emparé des perspectives les plus critiques. Etant donné un objectif de modernisation

administrative, le charme principal des perspectives pluralistes était justement leur caractère

-instrumentaLet_empirique. Dans une gestion traditionnelle marquée par le droit administratif

et l’analyse institutionnelle, ce ne sont pas les normes et les hiérarchies qui manquent. Ce qui

manque, c’est une théorie de l’action qui ne soit pas de type hiérarchique, et un propos qui

explique et légitime la présence d’acteurs opportunistes dans un « système d’action concret ».

Les approches pluralistes et stratégiques de l’Etat comblent précisément ce vide. C’est dans

cette mesure que le management public les a intégrées, et cela est plus perceptible dans les

ouvrages proches de la public administration que dans les ouvrages strictement managériaux,

où la présentation des outils évince en général l’analyse.

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