ÉVOLUTION DE L’ORDRE PUBLIC APRÈS L’ADOPTION DE LA CONSTITUTION DE LA FÉDÉRATION DE RUSSIE
1) Le principe de la séparation des pouvoirs en Fédération de Russie
408. L’article 10 de la Constitution de 1993205 consacre le principe de la séparation des
pouvoirs. Ce dernier est-il pour autant réellement garanti en pratique ?
409. Il est difficile de l’affirmer avec certitude. Certes, en vertu de la Constitution, le président est le garant du respect de cette dernière et n’appartient à aucune branche du pouvoir. Cependant, en vertu des pouvoirs qui lui sont octroyés, il est en mesure d’empiéter sur les différentes branches du pouvoir. Il a ainsi été observé que « la Constitution ne classe le Président
dans aucune branche des pouvoirs publics, mais il revient au Président d’assurer le fonctionnement harmonieux de toutes les autorités formant les pouvoirs publics (article 80) »206.
410. Les articles 111 et 117 de la Constitution établissent ainsi une liste de causes susceptibles d’engendrer la dissolution de la chambre basse du Parlement. Parmi celles-ci, figurent les cas suivants : 1) Après un triple rejet par la Douma d'État d'une candidature à la fonction de président du gouvernement, le président nomme celui-ci par décret, dissout la Douma et fixe la nouvelle élection de cette dernière. 2) Si la Douma d’État, après une première motion de censure du gouvernement de la Fédération de Russie, réitère sa censure dans les trois mois suivants, le président de la Fédération de Russie soit annonce la démission du gouvernement, soit dissout la Douma d’État. 3) Si la Douma d’État, suite à une proposition par le président du gouvernement de la Fédération de Russie d’un vote de confiance au gouvernement, refuse d'accorder sa confiance,
205 L’article 10 de la Constitution de la Fédération de Russie déclare : « Le pouvoir de l’État en Fédération
de Russie s’exerce sur la base du partage entre le pouvoir législatif, exécutif et judiciaire. Les organes du pouvoir législatif, exécutif et judiciaire sont indépendants ».
206 T.Y. KHABRIEVA, «Le statut constitutionnel du Président de la Fédération de Russie» in R.F.D.C., n° 81, 2010, pp. 105-122.
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le président opte, dans les sept jours suivants, pour la démission du gouvernement ou pour la dissolution de la Douma d’État, et fixe de nouvelles élections.
411. En contrepoids des pleins pouvoirs susmentionnés du président, il existe des cas particuliers où il est interdit de dissoudre la Douma : 1) si celle-ci met en accusation le président de la Fédération de Russie avant l'adoption de la décision correspondante par le Conseil de la Fédération (alinéa 4 de l’article 109 de la Constitution) ; 2) en cas de guerre sur l'ensemble du territoire de la Russie ou en cas d'état d'urgence (alinéa 5 de l'article 109 de la Constitution) ; 3) pendant les cinq mois qui suivent la fin du mandat du président (alinéa 5, article 109 de la Constitution) ; 4) pendant l’année qui suit l’élection de la Douma (alinéa 1, article 109 de la Constitution).
412. Ainsi, selon A. V. Zinoviev, « la Constitution n’établit pas des relations idéales entre le Président FR et la Douma d'État. Le Président a le droit de dissoudre la Douma dans trois cas, un droit qu’il peut utiliser à sa guise et qui n'exclut pas d’abus de ce droit ; et s'il le faut, il peut même provoquer une crise. En outre, ce droit du Président ne permet pas à la Douma d'occuper une position essentielle s’agissant des questions les plus importantes en raison du risque de dissolution. Les rapports entre le Président et la Douma doivent être souples et équilibrés et exclure tout écart du principe du partage du pouvoir »207 .
413. Ce déséquilibre des rapports peut s’expliquer par le fait que dans la pratique juridique actuelle, il arrive souvent qu’il y ait des collisions entre les lois fédérales et les décrets du président. Sur le fond, les actes normatifs du chef de l’État occupent la première place et, par
207 А.В. ЗИНОВЬЕВ, Конституционное право России, Санкт – Петербург, 2005, С. 318 [A.V. ZINOVIEV,
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conséquent, repoussent au deuxième plan la Constitution même, dont le garant est, selon l'article 80, le président lui-même.
414. Un décret à caractère normatif est un acte juridique normatif , par lequel un fonctionnaire, conformément à la loi et à son fondement, dans les limites de ses compétences, établit des prescriptions adressées à un cercle indéterminé de personnes . Les principaux attributs d’un décret à caractère normatif sont les suivants : 1) ils sont adoptés en exécution des lois et ne peuvent pas les contredire ; 2) ils peuvent compléter des lois et réglementer des relations qui ne sont pas couvertes par les lois ; 3) ils s’adressent à un cercle indéterminé de personnes.
415. La pratique de la publication des décrets du président de la Fédération de Russie a malheureusement pris une tout autre voie. Le décret du président du 13 mai 2000, « De la représentation plénipotentiaire du Président de la Fédération de Russie dans le district fédéral »208,
en constitue un exemple. C’est sur la base de ce décret que le territoire du pays a été divisé en sept districts fédéraux, dans chacun desquels a été créée une représentation propre dotée d'un appareil bureaucratique puissant et de fonctions de contrôles les plus diverses, parmi lesquelles : 1) organisation du travail pour la mise en œuvre, par les organes des pouvoirs publics, des principales orientations de la politique intérieure et extérieure de l'État, définies par le président ; 2) organisation du contrôle de l’exécution, dans le district fédéral, des décisions des organes fédéraux des pouvoirs publics ; 3) rédaction de rapports réguliers sur la situation politique, sociale et économique régnant sur le territoire confié.
416. Si l’on s’en réfère au texte même de la Constitution de 1993, l’article 65 établit une liste exhaustive d’entités territoriales administratives et d’entités territoriales nationales, et il n’est prévu aucune autre structure administrative en dehors de celles-ci. Pour une véritable légitimation
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du système « des districts », il est indispensable d’introduire les changements correspondants dans la Constitution et de créer une loi fédérale spéciale sur les représentants du président. Le but même de la création des districts fédéraux est compréhensible : ils sont les équivalents contemporains des gouvernements généraux de l’empire. La dirigeabilité des entités territoriales dans le pays ne s’en est nullement trouvée améliorée ; un nouveau maillon bureaucratique est simplement apparu entre le chef de l’État et les régions209.
417. La pratique du président Eltsine offre un exemple encore plus frappant de l’activité de création de normes susmentionnée : il s’agit du décret n° 2127 en date du 11.12.1993 portant sur la confirmation de la disposition relative à l’hymne national de la Fédération de Russie. Non seulement, conformément à ce document, l'hymne national du nouvel État était sans paroles, mais sa légalisation par le biais d’une législation par décret contredisait la lettre et l’esprit même de la Constitution210.