Principe de la lithographie

As políticas de transferência de renda implementadas no Brasil na segunda metade da década de 1990, como se pode pressupor, emergem nesse cenário de políticas públicas pouco focalizadas desde a sua concepção, com má distribuição geográfica de recursos, baixa efetividade, pouca coordenação dos três níveis de governo, pouca flexibilidade na implementação, baixa prioridade em políticas focadas nos mais jovens. Alguns desses aspectos parecem ter avançado depois da unificação dos programas de transferência de renda, em 2003. Há, no entanto, muito a aprimorar. É o que se pretende demonstrar neste tópico.

Como foi referido anteriormente, para Silva (2008) as transferências de renda combatem à pobreza em duas frentes. A primeira é aquela que interrompe o ciclo intergeracional da pobreza, promovendo a educação das crianças de famílias pobres; e a segunda refere-se à implementação de

políticas paralelas, que implicam na democratização de serviços sociais de educação, saúde e incentivo ao ingresso no mercado de trabalho.

Como observado no terceiro capítulo, os estudos que buscam analisar a pobreza no Brasil notam (i) que as crianças são as mais vulneráveis a pobreza; (ii) que desigualdade e pobreza relacionam-se com o nível educacional do entes familiares, sendo, portanto, (iii) a educação uma armadilha de pobreza na qual muitos brasileiros caíram ou cairão.

Nesse passo, pode-se dizer que os programas de transferência de renda tanto superam a imperfeição suscitada por Barros e Carvalho (2004), quanto incidem diretamente sobre uma parcela vulnerável a pobreza no Brasil: as crianças.

Como visto, o referido programa focalizava-se, inicialmente, as famílias com crianças e jovens em idade escolar (de seis a dezessete anos), além de estar vinculado a uma necessidade de investimento no capital social desse grupo, assim, evitar-se-ia que eles ingressassem prematuramente o mercado de trabalho. Com as alterações realizadas pelo PBSM contemplou-se as crianças de zero a seis anos, antes excluídas do PBF e que, segundo os teóricos que estudam essa seara conhecimento, mereciam proteção desses programas (Silva, Yazbec & Giovanni, 2011, p. 215). Para estes, a prioridade continua a ser o investimento em capital social, mas, desta vez, de modo a viabilizar aspectos relacionados com a armadilha da nutrição e da saúde – mas que também pode perfeitamente se adequar à concepção multidimensional.

Oferece-se, para tanto, uma compensação financeira “[...] para cobrir os custos de oportunidade de rendimento que significa o trabalho infantil para famílias pobres, permitindo a ida das crianças à escola” (Silva, Yazbec & Giovanni, 2011, p. 211), e incentivando cuidados de saúde na gestação e na primeira infância. De acordo com Silva, Yazbec e Giovanni (2011, p. 211), essa condicionalidade importa na associação de uma política compensatória a uma política estrutural, sendo a primeira capaz de amenizar os efeitos da pobreza no presente, e a segunda capaz de impedir a sua reprodução no futuro.

No entanto, para os citados autores, a condicionalidade relacionada à freqüência escolar é insuficiente para “[...] alterar o quadro educacional das futuras gerações e, consequentemente, alterar a pobreza” (Silva, Yazbec & Giovanni, 2011, p. 210), se não se tiver em conta a qualidade do ensino e a sua adequação às necessidades contemporâneas. O mesmo pode ser dito sobre as condicionalidades relacionadas a saúde, pois, segundo os autores, os serviços sociais relacionados a essa contrapartida devem ser melhorados, ampliados e democratizados.

Silva, Yazbec e Giovanni (2011, p. 212) consideram que, embora haja uma melhor focalização em termos geográficos e dos grupos a serem atingidos pelas políticas de transferência de renda, o corte da renda per capita utilizada como critério de elegibilidade do PBF (atualmente, R$70,00 e 140,00) é uma barreira. É que, por ser demasiado baixo, acabam por excluir parcela da

sociedade que, segundo o entendimento dos citados autores, também merecia ser contemplada pelos benefícios das transferências de renda.

Com a unificação dos programas de transferência de renda e o funcionamento do PBF a exigir a participação coordenada de União, Estados e Municípios pode-se considerar que houve progressos no que concerne a uma melhor articulação entre as três esferas do governo brasileiro.

No que diz respeito às necessidades de dar maior maleabilidade aos programas e respostas mais adequadas à realidade, pouco avanço houve, a considerar o PBF. Isso porque todos os elementos de funcionamento (por exemplo, critérios de elegibilidade, condicionalidades) não podem ser adaptados a características que particularizam determinadas comunidades. O mesmo pode ser dito do sistema que controla o cumprimento das condicionalidades. Há, portanto, descentralização, mas com limites.

Silva, Yazbec e Giovanni (2011, p. 210) apontam ainda uma débil articulação/coordenação dos programas de transferência de renda com outras políticas sociais (a exemplo dos programas de capacitação). Para os autores, nem o desenho das ações, nem a experiência se direcionam para que essa articulação se efetive. Esse aspecto, no entender dos autores, também passa pela melhoria da qualidade e democratização dos serviços e políticas sociais, além de importar num incentivo a uma “[...] política de crescimento econômico, de geração de emprego e de distribuição de renda [que] seja articulada à Política Social” (Silva, Yazbec & Giovanni, 2011, p. 210).

Com as alterações promovidas por meio do PBSM, além de se buscar impedir um desincentivo ao trabalho – externalidade essa que não é reconhecida pelo Governo Federal –, tenta- se, através da qualificação profissional, efetivar essa coordenação com as ações para promover a denominada inclusão produtiva. No entanto, a viabilidade de gerar oportunidades de trabalho pode estar comprometida desde a concepção do aludido plano.

É que como essas oportunidades de qualificação já existiam na estrutura do Programa Fome Zero e tomando-se a constatação de Silva, Yazbec e Giovanni (2011) de que não foram ultrapassados os problemas que inviabilizavam as limitações de articulação referidos muito provavelmente eles persistirão. Isso sem se falar que, inexistindo condicionalidades relacionadas à participação das ações que intentam inserir famílias beneficiária do PBF no mercado de trabalho, não será uma tarefa fácil impedir a evasão de programas de qualificação ou estimular interesse dos beneficiários elegíveis. Esses aspectos, é claro, apenas poderão ser avaliados no futuro. Nesse primeiro momento, deve-se considerar salutar a iniciativa de promover a inclusão produtiva na estrutura do programas de combate à pobreza no Brasil.

O período limite de permanência dos beneficiários é também uma questão que parece se inserir no contexto da necessidade de articulação entre os diferentes programas sociais brasileiros. Na legislação que regula o PBF não há previsão expressa de um tempo limite para o gozo dos

benefícios. De modo que, se a família mantiver as condições de elegibilidade em cada uma das revisões bienais do cadastro, continuará a ser beneficiária. Assim, de um lado, questiona-se quanto tempo é necessário gozar das transferências para superar as condições de pobreza (Silva, Yazbec & Giovanni, 2011, p. 216); e, de outro, pode-se pensar nos eventuais desincentivos que podem ser gerados na hipótese de uma permanência ilimitada das família nesses programas de transferência de renda.

Imagine-se uma família extremamente pobre que se consolidou ano passado, já goza do benefício do Brasil Carinhoso com o nascimento do primeiro filho e que nos anos subseqüentes ganha mais três filhos. Nos moldes como a política é concebida nos dias atuais, há a possibilidade dessa família vir a gozar, pelo menos, de vinte anos de benefícios. Pensando em questões como essas, não há respostas consensuais, especialmente se a família, ao cabo desse período não conseguiu se tornar autônoma.

Silva, Yazbec e Giovanni (2011, pp. 216-217) chamam atenção para a preparação objetivando a desvinculação do programa e de se ter em conta o direito fundamental à vida com dignidade (Princípio da Dignidade da Pessoa Humana), se as famílias não conseguem superar a situação de pobreza. Há, igualmente, a necessidade de, ao lado de prover-se o incremento da educação das crianças, evitar-se o desincentivo ao trabalho. Para combater esse efeito indesejado, imprescindível verificar-se a necessidade de estímulos aos mencionados programas de capacitação profissional, que, como ressaltado, dependem de uma melhor articulação das diferentes políticas sociais implementadas no Brasil.

No que diz respeito aos objetos estipulados no bojo do PBF, Silva, Yazbec e Giovanni (2011, p. 217) consideram que eles têm uma dimensão muito ampla e de difícil mensuração. No que concerne aos objetivos relacionados à queda dos percentuais de pobreza e de desigualdade, os resultados são considerados positivos – como se observou. Para além disso duas outras questões são colocadas pelos autores. A primeira cinge-se com a sustentabilidade desses efeitos, após o desligamento das famílias do programa, o que é ainda de difícil avaliação. A segunda relaciona-se com a diferença dos efeitos dos valores dos benefícios do PBF e, por exemplo, do BPC na remoção da situação de pobreza de uma família.

No que diz respeito ao combate da perene pobreza que atinge o Norte e o Nordeste brasileiro o PBF leva, sem dúvidas, a um incremento da renda da população. Segundo contextualiza Barros (2012, p. 207), as transferências como o PBF atendem “[...] principalmente os mais pobres e, portanto, têm maior público, relativamente à população, nas regiões mais pobres do país, em especial o Nordeste” (Barros, 2012, p. 207), mesmo tendo em vista o caráter nacional dessas políticas.

Essas transferências, contudo, apenas geram “[...] proporcionalmente mais renda para os habitantes das regiões mais pobres” (Barros, 2012, p. 207) e nenhuma produção. Assim, deduz o autor que os efeitos desse tipo de política, no sentido de promover um equilíbrio na taxa de fatores de produção das regiões mais pobres que recebem essas transferências, tendem a ser pequenas a longo prazo.

Segundo explica, isso ocorre porque o desequilíbrio espacial da demanda (i.é, “[...] parte da produção migra das regiões produtoras para demandadoras” – Barros, 2011, p. 208), gerado por essas transferências, logo são compensadas por ajustes produtivos das regiões produtoras para evitar custos de migração.

Como ressaltado por Barros e Mendonça (2004), o combate à pobreza deve tanto quanto possível ser local. Assim, ainda que não se possa falar numa inteira maleabilidade dos programas e políticas sociais, deu-se um passo muito importante no sentido de dar respostas à heterogeneidade da pobreza ao se separar ações voltadas para a inclusão produtiva da população dos diferentes estratos de residência. Essa diferenciação toma maior relevo nos centros urbanos brasileiros onde

se costuma reconhecer as limitações do PBF20.

4.5.3. O olhar de Niemietz sobre as transferências de renda e sobre o papel do crescimento