A escassez habitacional, segundo Chiarelli, já era identificada como um problema desde a Independência do país (1822), porém a situação se agrava ao final do século XIX, quando escravos “livres”, trabalhadores locais e imigrantes, formam um contingente de pessoas mal alojadas nos centros urbanos (CHIARELLI, 2014). Esta situação era caracterizada, conforme Moura, pela “exiguidade da área para cada unidade, a sobreposição das funções de estar, dormir, cozinhar num único espaço, e as instalações sanitárias coletivas, quando essas existiam” (MOURA, 2006, p. 74).
Identificadas como “cortiços”, essas tipologias habitacionais, tipicamente urbanas, são apontadas como responsáveis por uma série de epidemias no decorrer de três décadas, entre 1890 e 1920, o que fez surgir discursos e consequentes ações higiênico-sanitaristas. A solução perpetrada pelo Estado resumiu-se na remoção dessa população dos centros urbanos para as regiões periféricas das cidades, sendo essa política consagrada por Bonduki com o termo “Autoritarismo Sanitário”. Este autor destaca que as concepções higienistas resultaram em uma prática abusiva que buscava “sanear os males da cidade através da eliminação de seus sintomas, as moradias insalubres, nunca questionando suas causas” (BONDUKI, 1998, p. 36).
Neste período, o Estado, que não se responsabilizava pela construção de habitações populares, repassa esse encargo à investidores e/ou donos de indústrias na produção das chamadas “Vilas Operárias” ou “Vilas Proletárias”, normalmente formadas por conjuntos de casas destinadas à aluguel por baixos valores ou oferecidas gratuitamente a seus operários (BONDUKI, 1998).
Incentivando a produção das Vilas Operárias, o Estado considerava-se desobrigado a solucionar o problema da carência habitacional:
[...] as práticas administrativas do Estado brasileiro, no Período do Autoritarismo Sanitário, vão criar as condições para o esboço de uma ação mais efetiva do Estado, através dos Institutos de Aposentadoria e Pensões e da Fundação da Casa Popular, instituições que irão demarcar a conduta do Estado no período seguinte (CHIARELLI, 2014, p. 55).
Após este período, o Estado e seus gestores públicos reconhecem os problemas habitacionais urbanos, e passam a entender suas responsabilidades. Porém transferem a produção de moradias populares aos Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs). Segundo Botega, entre as décadas de 1940 e 1960, a política de habitação era focada no financiamento pessoal para aquisição da casa própria, e consistia na oferta de crédito imobiliário pelos IAPs ou pelas Caixas Econômicas, além de alguns bancos incorporadores imobiliários (BOTEGA, 2008).
Os IAPs promoveram financiamento habitacional a seus afiliados, em diversas categorias profissionais urbanas, através das Carteiras Prediais. Como resultado, foram gerados conjuntos habitacionais emblemáticos, numa produção focada nos valores e ideais da Arquitetura Moderna, e que, na época, foram responsáveis por uma transformação qualitativa dos ambientes urbanos (CHIARELLI, 2014).
A questão habitacional como política pública nacional, amparada pelo Estado, teve seu início somente com a criação da Fundação Casa Popular (FCP). Implementada no ano de 1946, tinha como objetivo implantar uma política habitacional que atendesse a população de baixa renda. Na realidade, até sua extinção em 1964, a FCP não conseguiu atingir os objetivos propostos (OLIVEIRA e KARNOPP, 2015). Para Bonduki, a Fundação Casa Popular foi “considerada um símbolo da ineficiência governamental e do predomínio da fisiologia em detrimento da racionalidade e do interesse público” (BONDUKI, 2004, p. 125). Ainda segundo Bolfe e Rubin (2014) e Oliveira e Karnopp (2015), fosse pela falta de recursos e dotações orçamentárias, a FCP configurou-se como um balcão de negócios tipicamente eleitoreiro. Cabe destacar que sua política se limitou a atender o meio urbano, não existindo preocupações com o meio rural, muito embora concentrasse a maioria da população do país, naquele momento.
Já sob ditadura militar, foi criado em 1964 o Sistema Financeiro da Habitação (SFH), tendo como agente operacional o Banco Nacional de Habitação (BNH) que funcionava como repassador dos recursos financeiros oriundos das cadernetas de poupança, das letras imobiliárias e do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS). O BNH foi a primeira instituição com possibilidade concreta de instituir uma política habitacional com abrangência nacional. Porém, a atuação dessa instituição ficou restrita ao atendimento das necessidades habitacionais do meio urbano (OLIVEIRA e KARNOPP, 2015). O que reforça Bonduki (2004), quando afirma ser o BNH uma resposta do governo militar à forte crise habitacional que assolava o país, frente a uma urbanização acelerada principalmente pelo crescimento econômico ao final da década de 1960. Dentro da Lei nº 4.380, de 21 de agosto de 1964, que criou o Sistema Financeiro de Habitação (SFH) e o BNH, surge a questão da habitação rural com o seguinte teor:
Art. 1º – O Governo Federal, através do Ministro de Planejamento, formulará a política nacional de habitação e de planejamento territorial, coordenando a ação dos órgãos públicos e orientando a iniciativa privada no sentido de estimular a construção de habitações de interesse social e o financiamento da aquisição da casa própria, especialmente pelas classes da população de menor renda.
Art. 4º – Terão prioridade na aplicação dos recursos:
I – a construção de conjuntos habitacionais destinados à eliminação de favelas, mocambos e outras aglomerações em condições subumanas de habitação;
II – os projetos municipais ou estaduais que, com as ofertas de terrenos já urbanizados e dotados dos necessários melhoramentos, permitirem o início imediato da construção de habitações;
IV – a construção de moradia para a população rural (BRASIL, Lei nº 4.380/64, DOU de 30 de setembro de 1964, grifo nosso).
No entanto, não se conhecem ações concretas na efetivação dessa resolução. As atribuições do BNH, extinto no ano de 1986, passaram a ser de responsabilidade da Caixa Econômica Federal e do Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU). Em 1988, com a promulgação da Constituição Federal (em 05 de outubro de 1988), a habitação rural foi inserida no Artigo 187, como Política Agrícola e Fundiária da Reforma Agrária:
Art. 187 - A política agrícola será planejada e executada na forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como os setores de comercialização, de armazenamento e de transportes, levando em conta, especialmente: I - os instrumentos creditícios e fiscais;
II - os preços compatíveis com os custos de produção e a garantia de comercialização;
III - o incentivo à pesquisa e à tecnologia; IV - a assistência técnica e extensão rural; V - o seguro agrícola;
VI - o cooperativismo;
VII - a eletrificação rural e irrigação;
VIII - a habitação para o trabalhador rural (grifo nosso).
No entanto, exceto por algumas atuações e convênios esporádicos do INCRA para execução de projetos isolados para execução de moradias nos assentamentos da reforma agrária, não houve o desenvolvimento de uma política habitacional específica para o meio rural.
Durante o governo de Fernando Collor de Mello (1990/1992), em função da grave crise habitacional e posteriormente governamental, o Plano de Ação Imediata para a Habitação (PAIH) é lançado no ano de 1990, direcionando os recursos federais ao capital imobiliário privado que, de forma lógica, privilegia o meio urbano (BOLFE e RUBIN, 2013). Já no ano seguinte (1991), ainda no governo Collor, foi aprovada a Política Agrícola pela Lei nº 8.171, de 17 de janeiro de 1991, que no seu Art. 87 trazia a seguinte redação:
Art. 87 – É criada a política de habitação rural, cabendo à União destinar recursos financeiros para a construção e/ou recuperação da habitação rural. § 1º Parcela dos depósitos da Caderneta de Poupança Rural será destinada ao financiamento da habitação rural.
Art. 88 – Vetado.
Art. 89 – O poder público estabelecerá incentivos fiscais para a empresa rural ou para o produtor rural, nos casos em que sejam aplicados recursos próprios na habitação para o produtor rural (BRASIL, Lei nº 8.171/91, DOU de 18 de janeiro de 1991).
Também não se identificou nesse período, alguma ação no sentido de garantir o financiamento habitacional rural.
Após o impeachment de Fernando Collor de Mello, ocorrido em 29 de dezembro de 1992, o presidente Itamar Franco lança os programas Habitar Brasil (mantido posteriormente pelo seu sucessor, Fernando Henrique Cardoso) e o Morar Município, ambos atrelados ao Ministério do Bem-Estar Social. Este fato, na verdade, apenas reforçou o caráter assistencialista dos programas, onde mais uma vez é priorizado como política habitacional tipicamente urbana (ATIYEL, 2016).
Segundo Oliveira e Karnopp (2015), já no governo de Fernando Henrique Cardoso, a partir de 1995, são retomados os investimentos e financiamentos em habitação e saneamento com recursos do FGTS. São criados programas como o Pró- Moradia (1996), com foco à urbanização de áreas precárias; o Projeto Moradia (1999/2000), proposto com o objetivo de solucionar a questão habitacional do País; e o PAR – Programa de Arrendamento Residencial (1999), para a produção de unidades habitacionais novas. Na delegação de quais projetos seriam priorizados para financiamento público, as zonas urbanas são novamente favorecidas em detrimento às zonas rurais. Porém, como se verá a seguir, tem início no governo de Fernando Henrique Cardoso, alguma iniciativa na promoção habitacional rural.
Percebe-se que, historicamente e mesmo com previsões legais e algumas iniciativas articuladas, as políticas públicas voltadas ao déficit habitacional rural nunca foram bem claras, como destacam Oliveira e Karnopp (2015) ao citar Peres (2003):
O papel do Estado, no Brasil, com relação a políticas públicas de habitação e desenvolvimento rural, não tem sido claro, e menos ainda programas voltados à política de habitação rural. Os poucos programas de moradia existentes realizam-se desvinculados de uma estratégia nacional de desenvolvimento que inclua programas de geração de atividades produtivas e empregos permanentes. Além disso, existe uma falta de coordenação entre os escassos organismos que atuam na questão da habitação das áreas rurais, somada a uma desconsideração da legislação relativa a esse assunto (PERES, 2003, p. 78 apud OLIVEIRA e KARNOPP, 2015, p. 114).