fins de la navigation que dans la mesure où d'autres utili-sations des eaux ont une incidence sur la navigation ou sont affectées par elle.
Commentaire
1) L'emploi du mot « utilisations »321 dans ce projet d'article sur le champ d'application des présents articles exprime la préoccupation essentielle qui se dégage de l'intitulé du sujet : le droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux à des fins autres que la navi-gation. Cet accent mis sur les utilisations s'accorde avec la définition de travail du système de cours d'eau inter-national, telle qu'elle est donnée ci-dessus322.
2) La référence à un « système » de cours d'eau inter-national est une précision qui appelle des observations.
La Commission a choisi ce terme parce qu'il rend bien le sens de la dimension qui caractérise un cours d'eau inter-national. Un cours d'eau international n'est pas un conduit par lequel l'eau est acheminée à travers le territoire de deux ou plusieurs Etats. Bien qu'il soit généralement et à juste titre considéré pour l'essentiel comme étant le tronc d'un fleuve qui traverse ou forme une frontière inter-nationale, le cours d'eau international est davantage, car il fait partie de ce qu'il convient, en définitive, d'appeler un « système » ; il est constitué d'éléments parmi lesquels figurent ou peuvent figurer non seulement des fleuves et des rivières, mais d'autres éléments tels que des affluents, des lacs, des canaux, des glaciers et des eaux souterraines qui, du fait de la relation physique qui existe entre eux, forment un ensemble unitaire.
3) Le mot « System* » est fréquemment utilisé à propos des fleuves (ce rivers »). Par exemple, le texte anglais du Traité de Versailles prévoit dans son article 331 :
Article 331
The following rivers are declared international:
The Elbe (Labe) from its confluence with the Vltava (Moldau), and the Vltava (Moldau) from Prague;
a" Le plan des utilisations de l'eau douce envisagé par la Com-mission dans son questionnaire de 1974 est reproduit au para-graphe 69 ci-dessus. Voir également ci-dessus par. 74.
3" Voir par. 89 à 94.
* La version française des traités cités ci-dessous n'emploie pas le mot « système », mais le mot « réseau ». Il a semblé néanmoins que l'on devait employer le terme correspondant littéralement au erme anglais « system » non seulement pour unifier le vocabulaire mais parce que le terme « système » a une acception plus large qui correspond à l'objet propre au présent projet d'articles.
The Oder (Odra) from its confluence with the Oppa;
The Niémen (Russtrom-Memel-Niemen) from Grodno;
The Danube from Ulm;
and ail navigable parts of thèse river Systems which naturally provide more than one State with access to the sea [...]; together with latéral canals and channels constructed either to duplicate or to improve naturally navigable sections of the specified river Systems, or to connect two naturally navigable sections of the same river [.. .p2 3.
4) Les termes « river system » apparaissent dans le Traité de Versailles, à plusieurs autres reprises, par exemple à l'article 362 qui mentionne, à propos de l'extension proposée de la juridiction de la Commission centrale du Rhin, « [...] any other parts of the Rhine river system which may be covered by the General Convention provided for in article 338 above324 ».
5) L'expression « river system » est employée aussi dans la Convention établissant le statut définitif du Danube (Paris, 1921), dont l'article 1e r prévoit la liberté de navi-gation sur le cours navigable du Danube et « over ail the internationalised river system ». L'article 2 prévoit :
The internationalised river system referred to in the preceding article consists of :
The Morava and the Thaya where, in their courses, they form the frontier between Austria and Czechoslovakia;
The Drave from Barcs;
The Tisza from the Mouth of the Szamos;
The Maros from Arad;
Any latéral canals or waterways which may be constructed L'expression a river system » se retrouve dans d'autres traités multilatéraux relatifs à la liberté de la navigation sur les fleuves européens.
6) Dans les principes juridiques régissant l'utilisation des fleuves et lacs internationaux qu'elle a adoptés à sa dixième Conférence, tenue au mois de novembre 1957 à Buenos Aires, l'Association interaméricaine des avocats utilise le terme « system » en modifiant la définition donnée dans l'Acte final du Congrès de Vienne (1815) comme suit :
[...] the following gênerai principles, which form part of existing international law, are applicable to every watercourse or system of rivers or lakes (non-maritime waters) which may traverse or divide the territory of two or more States; such a system will be referred to hereafter as « system of international waters »3 2\
7) L'expression « river system » apparaît aussi dans des ouvrages savants aussi fondamentaux que celui de Smith sur les utilisations économiques des fleuves internatio-naux, dans lequel il est dit : « L'étude de la pratique mène irrésistiblement à la conclusion qu'il est impossible d'énoncer une règle générale quelconque quant à la
prio-323 G. F. de Martens, éd., Nouveau Recueil général de traités, Leipzig, Weicher, 1923, 3e série, t. XI, p. 610 [texte bilingue].
324 Ibid., p. 627.
325 SDN, Recueil des Traités, vol. XXVI, p. 177 [texte français p. 176].
326 Inter-American Bar Association, Proceedings of the Tenth Conférence held at Buenos Aires from 14 to 21 November 1957, Buenos Aires, 1958, vol. 1, p. 246. Voir aussi Annuaire... 1974, vol. II (2e partie), p. 223, doc. A/5409, par. 1092.
rite des intérêts sur tous les systèmes fluviaux (« river Systems ») [.. .]327 ». On la trouve dans la pratique des Etats, par exemple dans le mémoire, publié par le Dépar-tement d'Etat des Etats-Unis au cours de négociations menées avec le Canada au sujet du fleuve Columbia, sur les aspects juridiques de l'utilisation des systèmes d'eaux internationales328. Elle est largement employée dans les écrits scientifiques et techniques et communément uti-lisée dans les descriptions et analyses hydrographiques.
La citation suivante en est un exemple :
Tous les systèmes fluviaux (« river Systems ») semblent être essen-tiellement organisés de la même manière. Le système fluvial est dynamique, en ce sens que certaines de ses parties bougent et peu-vent produire des effets et être cause de changements. Les grandes similitudes qui existent entre des fleuves se trouvant dans des cadres différents témoignent non seulement d'une certaine unité, mais aussi d'une étonnante organisation des systèmes fluviaux. Ceci est dû en partie à un équilibre délicat entre les forces d'érosion et les forces de résistance. La façon dont un cours d'eau creuse son lit dans le sol d'une vallée, en usant l'une des berges et en créant un champ d'inondation presque plat sur l'autre tout en conservant une section transversale de forme et de taille analogues, est un autre aspect de l'équilibre dynamique qui semble caractériser de nom-breux systèmes fluviaux [.. . ]3 2 9.
8) Ces exemples d'utilisation du mot « système » en liaison avec les cours d'eau, les fleuves ou les eaux inter-nationales illustrent l'usage de ce terme et sa valeur pra-tique comme dénominatif de travail ayant des conno-tations utiles. Le mot en soi ne peut pas permettre de régler des divergences quant à la définition des cours d'eau internationaux. Mais il s'agit d'un terme commode qui permet de faire avancer les travaux sur le sujet sur une base qui n'est pas trop limitative. Des indications quant à la portée de l'expression « système de cours d'eau international » sont données plus haut330. 9) L'article 1er dispose que les présents articles s'ap-pliquent à la fois aux utilisations des systèmes de cours d'eau internationaux et à celles de leurs eaux. Il s'agit par là d'indiquer clairement — compte tenu des questions soulevées à cet égard — que les utilisations envisagées par les articles seront à la fois les utilisations du cours d'eau lui-même et celles de ses eaux, dans la mesure où une différence peut exister entre les deux. Dans les articles suivants, les références aux utilisations des eaux d'un cours d'eau doivent s'entendre comme comprenant à la fois les utilisations du cours d'eau et celles de ses eaux.
10) Les mots « à des fins autres que la navigation » sont un rappel des mêmes mots figurant dans le titre du sujet.
11) La mention des « mesures de conservation liées aux utilisations » des systèmes de cours d'eau internationaux
327 H. S. Smith, The Economie Uses of International Rivers, Londres, King, 1931, p. 143 [tr. du Secrétariat].
328 Etats-Unis d'Amérique, Congress, Senate, Mémorandum of the State Department : « Légal aspects of the use of Systems of inter-national waters with référence to Columbia-Kootenay River System under customary international law and the Treaty of 1909 », Washington (D.C.), U.S. Government Printing Office, 1958 (85th Congress, 2nd session, Senate, document n° 118), p. 89.
3" W. C. Walton, The World of Water, Londres, Weidenfeld and Nicolson, 1970, p. 212 et 213 [tr. du Secrétariat].
330 Voir par. 89 à 94.
et de leurs eaux vise à la fois les mesures prises pour faire face aux usages abusifs de l'eau, notamment les usages polluants et d'autres problèmes liés aux systèmes de cours d'eau internationaux, tels que la lutte contre les inon-dations, l'érosion, la sédimentation et l'intrusion d'eau salée. Dans le questionnaire sur le sujet qui a été adressé aux Etats, la question a été posée de savoir si des problèmes de cet ordre devaient être abordés et dans l'ensemble, les Etats ont répondu par l'affirmative en énumérant les pro-blèmes particuliers mentionnés ci-dessus. Toutefois, à ce stade, la Commission n'estime pas nécessaire de s'engager à traiter ces problèmes particuliers. Elle préfère indiquer la place que ces problèmes peuvent prendre dans le cadre des présents articles en utilisant l'expression générale « mesures de conservation » liées aux utilisations des systèmes de cours d'eau internationaux et de leurs eaux.
12) Le paragraphe 2 de l'article 1er reconnaît qu'on ne peut exclure complètement du champ d'application des présents articles les utilisations aux fins de la navigation.
Comme il ressort à la fois des réponses des Etats au ques-tionnaire de la Commission et de l'utilisation des eaux dans la pratique, la question de l'incidence de la navi-gation sur les autres utilisations des eaux et des autres utilisations sur la navigation doit être prise en considé-ration dans les présents articles. Les besoins de la navi-gation influent sur la quantité et la qualité de l'eau dispo-nible pour d'autres utilisations. La navigation peut polluer les cours d'eau et les pollue souvent, et certains niveaux d'eau doivent être assurés pour qu'elle soit possible; il faut aussi que les obstacles du cours d'eau puissent être franchis ou contournés. Les relations d'interdépendance entre les utilisations des cours d'eau aux fins de la navi-gation et à des fins autres que la navinavi-gation sont si nom-breuses que pour tout cours d'eau utilisé pour la navi-gation ou que l'on envisage d'utiliser à cette fin, les exigences et les effets de la navigation et les exigences et les effets des autres projets concernant l'eau ne peuvent être dissociées par les ingénieurs et les administrateurs chargés de l'exploitation du cours d'eau. Le paragraphe 2 de l'article 1er a été rédigé en conséquence. Il est cepen-dant présenté sous forme négative pour bien souligner que les utilisations aux fins de la navigation n'entrent dans le champ d'application des présents articles que dans la mesure où d'autres utilisations des eaux ont une inci-dence sur la navigation ou sont affectées par elle. Un membre de la Commission a préconisé l'omission du paragraphe 2 de l'article 1er car, à son avis, cette disposition allait au-delà du mandat de la Commission sur le sujet.
Article 2. — Etats du système
Aux fins des présents articles, on entend par « Etat du système » tout Etat dans le territoire duquel se trouve une partie des eaux d'un système de cours d'eau International.
Commentaire
1) Dans le projet d'articles présenté à la Commission par le Rapporteur spécial en 1979, l'article correspondant à l'article 2 définissait un Etat du système (alors appelé
Etat « usager ») comme un Etat qui contribue à alimenter un cours d'eau international et qui en utilise les eaux.
Cette définition a suscité certaines critiques à la CDI et à la Sixième Commission. On a soulevé la question de savoir si les termes « contribue à » et « utilise » étaient indépendants ou devaient s'entendre conjointement et ce que signifiaient ces dispositions pour la définition d'un cours d'eau international.
2) Le présent projet d'article énonce une exigence de caractère géographique. Celle-ci est plus simple à for-muler et à appliquer qu'une exigence fondée sur une contribution aux eaux et une utilisation des eaux. Le critère repose sur la détermination de facteurs physiques.
L'élément physique décisif, à savoir le fait qu'une partie des eaux d'un système de cours d'eau international se trouve dans le territoire d'un Etat particulier, peut être déterminé par la simple observation dans la grande majo-rité des cas.
Article 3. — Accords de système
1. Un accord de système est un accord entre deux ou plusieurs Etats du système qui applique et adapte les dispo-sitions des présents articles aux caractéristiques et aux utili-sations d'un système de cours d'eau international particulier ou d'une partie d'un tel système.
2. Un accord de système définit les eaux auxquelles il s'applique. Il peut être conclu pour un système de cours d'eau international tout entier ou pour une partie quel-conque d'un tel système ou pour un projet ou un programme particulier ou pour une utilisation particulière, sous réserve de ne pas porter atteinte de façon sensible à l'utilisation des eaux d'un système de cours d'eau international par un ou plusieurs autres Etats de ce système.
3. Dans la mesure où les utilisations d'un système de cours d'eau international l'exigent, les Etats du système négocient de bonne foi en vue de conclure un ou plusieurs accords de système.
Commentaire
1) La diversité qui caractérise les cours d'eau et la diffi-culté qui en résulte lorsqu'il s'agit d'énoncer des principes généraux universellement applicables aux divers cours d'eau du monde entier ont été reconnues par la Commis-sion dès qu'elle a abordé l'examen du sujet. Certains Etats et certains auteurs considèrent cette diversité omni-présente comme un obstacle de fait à la codification et au développement progressif du sujet sur le plan universel.
Mais il est clair que l'Assemblée générale, consciente de la diversité des cours d'eau, a néanmoins estimé que le sujet était de ceux qui pouvaient relever du mandat de la Commission.
2) La Commission a estimé que la formule proposée en 1979 par le Rapporteur spécial — à savoir la formule du traité-cadre destiné à être utilisé en liaison avec des accords d'utilisation ou des accords de système conclus entre Etats riverains d'un cours d'eau international déter-miné — pourrait offrir une solution au problème de la diversité. Cette solution procède de la conclusion que,
pour que soit assurée la meilleure exploitation possible de chaque cours d'eau international, celui-ci doit avoir un régime répondant à ses besoins particuliers établi par un accord de système. Cette solution consiste également à reconnaître que les antécédents historiques illustrent la difficulté qu'on éprouve à conclure de tels accords sur les utilisations des eaux de différents cours d'eau inter-nationaux sans pouvoir se fonder sur des principes de droit généralement acceptés concernant les utilisations de ces eaux. L'accord-cadre serait l'instrument dans lequel pourraient être développés et énoncés ces principes généraux.
3) II existe un précédent de ces accords-cadres dans le domaine des cours d'eau internationaux. Un des pre-miers exemples est celui de la Convention relative à l'aménagement des forces hydrauliques intéressant plu-sieurs Etats (Genève, 9 décembre 1923). La Convention, après avoir énoncé plusieurs principes généraux relatifs à l'aménagement des forces hydrauliques, dispose à l'ar-ticle 4 :
Lorsqu'un Etat contractant désire exécuter des travaux d'aména-gement de forces hydrauliques dont il pourrait résulter, pour tout autre Etat contractant, un préjudice grave, les Etats intéressés négo-cieront en vue de la conclusion d'accords destinés à permettre l'exé-cution de ces travaux331.
Un exemple plus récent est celui du Traité du bassin du Rio de la Plata (Brasilia, 23 avril 1969), par lequel les parties sont convenues d'unir leurs efforts en vue de favo-riser la mise en valeur et l'intégration physique harmo-nieuses du bassin du Rio de la Plata. Etant donné l'im-mensité du bassin considéré et le caractère général des principes contenus dans le Traité, on peut considérer celui-ci comme une sorte de traité-cadre destiné à être complété par des accords de système conclus en vertu de l'article VI du Traité. L'article VI dispose :
Les Parties contractantes conserveront le droit, nonobstant les dispositions du Traité, de conclure des accords spécifiques ou par-tiels, bilatéraux ou multilatéraux, tendant à la réalisation des objec-tifs généraux de la mise en valeur du bassin332.
4) On peut considérer que, dès 1976, la Commission avait prévu la formule du traité-cadre associé à des accords de système puisqu'elle indiquait dans le rapport de sa vingt-huitième session que
mieux valait commencer à formuler les principes généraux appli-cables aux aspects juridiques des utilisations de ces voies d'eau. A cet égard, tout devrait être mis en œuvre pour élaborer des règles qui soient un juste milieu entre des règles trop détaillées pour être généralement applicables et des règles si générales qu'elles seraient sans effet. En outre, ces règles devraient viser à promouvoir l'adop-tion de régimes propres aux différents fleuves internal'adop-tionaux et avoir par conséquent un caractère supplétif333.
Cette formule a été favorablement accueillie par la grande majorité des Etats qui ont fait des observations à ce sujet à la Sixième Commission en 1979. Les représentants de
331 SDN, Recueil des Traités, vol. XXXVI, p. 80.
332 A paraître dans Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 875, n° 12550. Voir aussi Annuaire... 1974, vol. II (2e partie), p. 322, doc. A/CN.4/274, par. 60. Etats signataires : Argentine, Bolivie, Brésil, Paraguay et Uruguay.
333 yojr ci-dessus par. 74.
vingt-six Etats ont reconnu qu'un traité-cadre associé à des accords se rapportant aux différents cours d'eau cons-tituait une solution judicieuse pour faire face aux pro-blèmes découlant de la diversité des systèmes de cours d'eau. Seuls les représentants d'un nombre limité d'Etats ont exprimé des réserves.
5) Le paragraphe 1 du projet d'article 3 définit un accord de système comme étant un accord entre deux ou plusieurs Etats du système « qui applique et adapte les dispositions des présents articles aux caractéristiques et aux utilisations d'un système de cours d'eau international particulier ou d'une partie d'un tel système ». Les mots « applique et adapte » ont été acceptés par la Commission après une analyse étendue et approfondie. Ils visent à indiquer clai-rement que, si la Commission envisage que des accords de système tiendront dûment compte des principes et des autres dispositions que le projet d'articles contiendra, une fois terminé, celui-ci, s'il entre en vigueur sous forme de convention, aura essentiellement un effet supplétif.
Les Etats dans les territoires desquels se trouve un sys-tème de cours d'eau particulier resteront libres de ne pas appliquer les dispositions des projets d'articles, mais de les adapter aux caractéristiques et aux utilisations particu-lières de ce cours d'eau ou d'une partie de ce cours d'eau.
6) La première phrase du paragraphe 2 du projet d'ar-ticle 3, qui prévoit qu'un accord de système « définit les eaux auxquelles il s'applique », souligne de même la liberté incontestée dont jouissent les Etats d'un système de cours d'eau international pour définir la portée des accords qu'ils concluent. Cette disposition reconnaît que les Etats du système peuvent limiter leur accord au tronc d'un fleuve qui forme ou traverse une frontière
6) La première phrase du paragraphe 2 du projet d'ar-ticle 3, qui prévoit qu'un accord de système « définit les eaux auxquelles il s'applique », souligne de même la liberté incontestée dont jouissent les Etats d'un système de cours d'eau international pour définir la portée des accords qu'ils concluent. Cette disposition reconnaît que les Etats du système peuvent limiter leur accord au tronc d'un fleuve qui forme ou traverse une frontière