Le terrain de recherche est constitué de la mairie « X », située dans la région de Tunis- nord.
Nous présentons notre terrain de recherche sur les plans réglementaire et organisationnel puis nous exposons quelques détails des entretiens exploratoires que nous avons menés pour collecter des points d’approche et recueillir des informations préliminaires sur le sujet traité sur l’objet.
2.1 : Etude du terrain de recherche
La mairie « X » s’étend sur 7500 hectars, dont un lac de 3500 hectars. Elle abrite environ 90 000 habitants.
Mairie « X »
Superficie du territoire communal 7 500 Hec
Dont un lac de 3500 Hec
Population communale 90 000 environ
Tableau 4 : principales caractéristiques de la mairie « X ».
La mairie « X » se situe dans la Banlieue nord du Grand Tunis. Elle est limitée au: ³ Nord Est: par la mer Méditerranée et la mairie « M ».
³ Nord-Ouest: par la mairie « M ».
³ Sud-Est: par la mairie « S » et la mairie « Z ». ³ Sud-Ouest: par la mairie « Y ».
La population communale croit annuellement à un rythme soutenu en raison de la disponibilité de vastes terrains nus constructibles qui font de plus en plus défaut dans le grand Tunis. Cela créé un mouvement de déplacement de citoyens vers la ville « X » et complique la tâche du service nettoiement de la mairie en raison de l’accroissement
continu du volume de déchets à collecter et à transporter. Le tableau 5 ci-après montre
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Année Population communale Taux d’évolution de la
population
2012 73000
2013 79000 8,2%
2014 87000 10,1%
Tableau 5 : évolution de la population communale durant la période 2012-2014. La mairie « X » a été créée en vertu d’un décret. Ce décret délimite le territoire communal de la mairie.
La mairie émane de la partition du territoire communal de l’ancienne mairie « Y » qui a donné lieu à la naissance des mairies « X » et « Z ». Le démarrage de ces deux nouvelles mairies a été assuré par les moyens humains et matériels mis à leur disposition par la mairie « Y ».
La mairie « X » obéit au cadre réglementaire des collectivités territoriales.
2.1.1/ Cadre réglementaire
Le cadre réglementaire régissant le fonctionnement des mairies figure dans la constitution et dans la loi organique des communes.
a/ Constitution
La constitution de la république tunisienne promulguée le 27 janvier 2014 consacre son chapitre VII au pouvoir local.
L’article 131 précise que le pouvoir local est fondé sur la décentralisation qui est assurée par les collectivités territoriales.
L’article 132 mentionne que les collectivités locales jouissent de la personnalité juridique et de l’autonomie financière et administrative. Elles gèrent les affaires locales conformément au principe de la libre administration. Tel est le cas de la mairie « X ». Selon l’article 133, les collectivités locales sont dirigées par des conseils élus. Or les conseils municipaux actuels, dont celui de la mairie « X », sont, à titre exceptionnel, désignés par le gouverneur en coordination avec les partis politiques et ce en attendant l’organisation d’élections municipales.
L’article 134 stipule que les collectivités locales ont des compétences propres et des compétences qu’elles exercent conjointement avec l’autorité centrale. La mairie « X » exerce ses compétences propres dans le cadre de ses missions (nettoiement, état civil,
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travaux de voiries, contrôle sanitaire…), et l’autorité centrale soutient la mairie par des campagnes diverses essentiellement dans les domaines du nettoiement, du respect de la réglementation, du contrôle sanitaire, de la lutte contre les insectes et lors des catastrophes naturelles.
L’article 135 précise que les collectivités locales disposent de ressources propres et de ressources qui leur sont transférées par l’autorité centrale. Le budget de la mairie « X » a bénéficié de crédits budgétaires transférés à partir de l’échelon central.
L’article 137 autorise les collectivités locales à gérer leurs ressources de manière autonome, dans le cadre du budget qui leur est alloué, selon les règles de la bonne gouvernance et sous le contrôle de la justice financière. C’est le cas pour la mairie « X ». Selon l’article 139, les collectivités locales adoptent les mécanismes de la démocratie participative et les principes de la gouvernance ouverte afin de garantir la plus large participation des citoyens et de la société civile à la préparation de projets de développement et d’aménagement du territoire et le suivi de leur exécution, conformément à la loi. La mairie « X » est l’une des communes pionnières dans ce domaine puisque plusieurs réunions ont été tenues avec les citoyens, au cours desquelles ces derniers ont exprimé leurs avis à travers un vote sur les projets prioritaires à réaliser en fonction de l’enveloppe budgétaire allouée.
La loi organique des communes détaille les missions et le mode de fonctionnement des mairies.
b/ Loi organique des mairies
La loi organique des mairies a été promulguée par le décret 75-33 du 14 mai 1975. Cette loi a été modifiée à cinq reprises, la dernière modification datant de 2008. Une nouvelle loi est en cours d’élaboration afin de tenir compte de l’approche participative des citoyens dans la gestion de leurs communes.
L’article 1 de la dite loi organique définit la commune comme une collectivité locale dotée de la personnalité civile et de l’autonomie financière, chargée de la gestion des intérêts municipaux. Elle participe dans le cadre du plan de développement à la promotion économique, sociale et culturelle de la localité.
La composition du conseil municipal est fixée par l’article 11 qui précise que le conseil
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Le conseil municipal est aidé par des commissions permanentes. A ce titre, l’article 13 stipule que le conseil municipal forme, dès qu’il est installé, huit commissions permanentes chargées des attributions suivantes :
- affaires administratives et financières ; - travaux et aménagement urbain ;
- propreté, hygiène et protection de l’environnement ; - affaires économiques ;
- affaires sociales et famille ; - jeunesse, sport et culture ;
- coopération et relations extérieures ; - action volontariste.
Dans notre recherche, nous avons traité avec la commission permanente « santé, hygiène et protection de l’environnement » et en particulier avec son président.
Les attributions du conseil municipal sont fixées par l’article 21. Nous citons les principales attributions :
- Examiner et approuver le budget communal,
- Fixer dans la limite des ressources de la commune, le programme d’équipement de la collectivité,
- Définir conformément au plan de développement, les différentes actions à entreprendre en vue d’aider au développement de la localité,
Selon l’article 22, les audiences du conseil municipal sont publiques; la date de leur tenue est annoncée, par voie d'affichage, à l'entrée du siège de la commune et de ses arrondissements, ainsi qu'au moyen des différents médias accessibles.
Concernant les attributions du président du conseil municipal, la loi précise :
- Qu’il est responsable dans le cadre de la loi des intérêts de la commune (article 68), - Qu’il est responsable de l’exécution des décisions du conseil municipal (article 72), - Qu’il représente la commune dans tous les actes de la vie civile et administrative dans
les formes et conditions prévues dans les lois et règlements (article 73),
- Qu’il fait au nom de la commune tous les actes de conservation des biens et des droits constituant le patrimoine communal. En particulier, il est chargé de :
o Gérer les ressources de la commune, ordonnancer les dépenses et surveiller la comptabilité communale,
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o Passer les actes de vente, échange, partage, acquisition, transaction, acceptation des dons et legs ainsi que les marchés et les baux lorsque ces actes sont autorisés conformément à la législation en vigueur,
o Passer dans les mêmes formes les adjudications de travaux communaux et surveiller la bonne exécution de ceux-ci,
o Faire tous les actes conservatoires ou interruptifs de déchéances,
Il est aussi chargé de la mise en place et du bon fonctionnement de tous les services communaux. A cet effet, il est chargé de :
o Prévoir et demander la création des régies comptables nécessaires au fonctionnement des services communaux dans les conditions prévues dans la législation en vigueur,
o Gérer le personnel communal,
o Veiller à la conservation des archives,
o Prendre les dispositions relatives à la voirie communale. (article 74).
Quant aux attributions du secrétaire général, la loi mentionne qu’il est chargé, sous l’autorité du président de la commune, de veiller au bon fonctionnement de l’administration municipale dans les domaines administratif et financier, conformément aux lois et règlements en vigueur ; dans cette limite il entreprend notamment :
- L’exécution des arrêtés du président de la commune,
- La préparation du projet du budget de la commune et le suivi de son exécution, des dossiers des marchés et des concessions communaux, des rôles relatifs aux taxes municipales et des divers contrats,
- La préparation des propositions d’engagement de dépenses, des bons de commande, des ordres de paiement et des pièces justificatives,
- La gestion du personnel et la coordination entre les divers services communaux, - La conservation des divers registres et livres communaux, et leur tenue et la
conservation des documents administratifs et des archives.
2.1.2/ Cadre organisationnel :
Dans le cadre organisationnel, nous présentons l’organigramme, les missions et les métiers de la mairie « X ».
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a/ Organigramme de la mairie « X » : une organisation verticale :
L’organigramme retrace la position hiérarchique des entités, directions et services composant la mairie.
L’organigramme de la mairie « X », outre le maire et le secrétaire général, comprend quatre directions, huit sous-directions et vingt services. Nous notons que plusieurs postes de responsabilité ne sont pas pourvus en cadres, ainsi que l’inexistence de fiches de postes. Nous présentons dans l’organigramme ci-dessous les entités essentielles de la mairie « X » :
Figure 17 : organigramme de la mairie « X »
L’organigramme de la mairie « X » traduit une relation verticale à cinq niveaux :
Premier niveau : le maire
Deuxième niveau : le secrétaire général Troisième niveau : les directions Quatrième niveau : les sous-directions
Direction des affaires administratives Direction des affaires financières Direction des services techniques Direction de la propreté et de l’hygiène Maire Secrétaire général S/Directions Services S/Directions Services S/Directions Services S/Directions Services
100 Cinquième niveau : les services.
Ce type d’organisation traduit l’existence de procédures et pratiques bureaucratiques occasionnant des délais importants pour la prise de décisions.
Nous remarquons aussi l’inexistence de relations horizontales entre les services et les sous- directions appartenant à des directions différentes ni entre les directions elles-mêmes. Ainsi pour assurer la coordination entre deux entités, l’intervention du secrétaire général et parfois du maire s’avère souvent nécessaire.
La recherche a été conduite auprès de la direction de la propreté et de l’hygiène et la direction des services techniques en raison de leur contribution au service nettoiement. En effet, les agents de nettoiement appartiennent au service nettoiement qui relève de la direction de la propreté et de l’hygiène, alors que les chauffeurs et les moyens roulants utilisés pour le nettoiement appartiennent au parc matériels roulants qui relève de la direction des services techniques.
L’organigramme ci-après détaille la composition de chacune des directions de la propreté et de l’hygiène et des services techniques et explique la procédure de coordination entre le service nettoiement qui relève de la première direction et le parc matériels roulants qui relève de la deuxième direction.
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Figure 18: composition de la direction de la propreté et de l’hygiène et de la direction des services techniques et procédure de coordination entre le service nettoiement et le parc matériels roulants.
Comme nous l’avons précédemment expliqué, les moyens du service nettoiement sont répartis entre le service nettoiement (agents de nettoiement) et le parc matériels roulants
Direction de la propreté et de l’hygiène Maire Secrétaire général Sous- Direction protection de la santé et régle- mentation Sce protection de la santé Sous- Direction nettoiement et environ- nement Sce réglemen- tation Sce espaces verts Sce voirie et travaux Sce permis de bâtir Sce urbanisme et lotisse- ment Sous- Direction des travaux Sous- Direction aménage -ment Direction des services techniques Sce éclairage Sce nettoie -ment Parc matériels roulants Sce études et suivi Maire Secrétaire général
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(chauffeurs et matériels roulants). Autrement dit, les moyens relevant du parc matériels roulants et utilisés dans le nettoiement dépendent d’une double hiérarchie fonctionnelle et opérationnelle.
Or sur le plan organisationnel, il n’existe pas de lien direct entre les deux services qui relèvent de deux directions distinctes. Cette situation est susceptible d’être à l’origine d’un manque de communication, coordination et coopération (3C) entre le chef du service nettoiement et le chef du parc et affecter le bon fonctionnement des missions de nettoiement.
Après avoir présenté l’organigramme de la mairie « X », nous exposons les missions.
b/ Missions et métiers de la mairie « X »
Les missions de la mairie « X » sont diverses. Elles concernent l’état civil, l’animation culturelle et sportive, l’aménagement urbain, l’hygiène et la santé, l’éclairage public, les voiries et le code de la route, Approvisionnement en denrées, Espaces verts et protection des inondations. La mission de nettoiement est une mission parmi tant d’autres.
A partir des missions de la mairie « X », plusieurs métiers se dégagent, dont certains sont incontournables.
Les missions et les métiers-clés sont présentés dans le tableau ci-dessous :
Domaine Missions Métiers-clés
Etat civil : P Fourniture des extraits de naissance et des extraits de décès,
P Location de salles pour la célébration des cérémonies de mariage,
P Elaboration des contrats de mariage, P Aménagement et gestion des cimetières.
- Président de la commission propreté, hygiène et protection de l’environnement - Secrétaire général - Officier d’état civil, - Agent de nettoiement, - Electricien, - Jardinier, Animation culturelle et sportive :
P Construction et entretien de complexes sportifs (terrains de sport, salles couvertes…),
P Construction et entretien de complexes culturels,
P Construction de bibliothèques. Aménagement
urbain : P Préparation et exécution des plans d’aménagement urbain, P Approbation des lotissements,
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P Livraison des permis de bâtir. - Agent de
recensement, - Ingénieur et technicien en génie civil, - Urbaniste, - Architecte, - Vétérinaire. Hygiène et
santé : P Contrôle sanitaire,
P Collecte des ordures ménagères, gravats et
P Lutte contre les insectes et les chiens errants,
P Réalisation des travaux d’assainissement.
Eclairage
public : P Réalisation et entretiens des projets d’éclairage public. Code de la
route et voiries : P Réalisation et réfection des voiries, P Numérotation et nomination des rues, P Installation des plaques de signalisation du code de la route,
P Gestion de la fourrière municipale.
Approvisionne
ment en
denrées :
P Construction et aménagement de marchés de gros, hebdomadaires et journaliers, P Gestion des abattoirs de bovins et d’ovins.
Espaces
verts : P Création et entretien d’espaces verts et jardins publics. Protection des
inondations : P Réalisation et entretien des réseaux d’eau pluviale. Tableau 6 : Missions et métiers-clés de la mairie « X »
La recherche a été réalisée auprès des dirigeants, dont le président de la commission de propreté, hygiène et protection de l’environnement et membre du conseil municipal et le secrétaire général, des cadres, des agents de nettoiement et des chauffeurs, formant ce que nous appelons « la chaîne nettoiement de la mairie », c'est-à-dire, ceux qui interviennent directement ou indirectement dans le domaine du nettoiement.
c/ Répartition des effectifs du personnel de la chaîne nettoiement de la mairie
La répartition des effectifs du personnel de la chaîne nettoiement de la mairie, c'est-à- dire les intervenants dans la fonction nettoiement apparait dans le tableau ci-dessous. Il est à signaler que les dirigeants et les cadres (sauf le chef du service nettoiement), en raison de leurs charges transversales, s’occupent partiellement de la fonction nettoiement (temps
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partiel réservé à la fonction), alors que le chef du service nettoiement, les surveillants, les agents de nettoiement et les chauffeurs réservent la totalité de leur temps au nettoiement :
CHAINE NETTOIEMENT DE LA MAIRIE « X »
FONCTION EFFECTIF AFFECTATION TEMPS RESERVE
A LA FONCTION Dirigeants
Président de la mairie 1 Président du conseil communal Temps Partiel Président de la commission communale de nettoiement 1 Membre du conseil
communal Plein temps
Secrétaire général 1 Chef de l’administration Temps Partiel Cadres
Chef du service administratif
1 Administration Temps Partiel
Chef du service achat et marchés
1 Administration Temps Partiel
Chef du service comptabilité
1 Administration Temps Partiel
Chef du parc moyens roulants
1 Administration Temps Partiel
Chef du service nettoiement
1 Service nettoiement Plein temps Surveillants
Surveillant général 1 Service nettoiement Plein temps
Surveillant 2 Service nettoiement Plein temps
Agents de nettoiement Titularisés avant la révolution (av. janv 2011)
11 Service nettoiement Plein temps Titularisés après la
révolution (ap. janv 2011)
36 Total agents de
nettoiement
47 Chauffeurs
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révolution (av. janv 2011) Titularisés après la révolution (ap. janv 2011)
24 Total chauffeurs 33
Tableau 7 : Répartition des effectifs du personnel de la chaîne nettoiement de la mairie.
Préalablement à un engagement effectif dans la recherche, une exploration a été menée par le chercheur dans le but de sonder le sujet traité.
2.2 : Exploration du terrain de recherche
L’exploration du terrain de recherche a pour but d’orienter le chercheur et de l’aider à aiguiller ses travaux de recherche.
Cette exploration s’est faite en deux volets, à savoir :
- une observation directe concentrée menée par le chercheur, - et la conduite d’entretiens exploratoires non directifs individuels.
L’exploration du terrain de recherche ne s’est pas cantonnée au périmètre et aux ressources humaines de la mairie « X », mais a concerné plusieurs mairies car l’insuffisance de la propreté urbaine touche presque l’ensemble des mairies et est devenue une préoccupation nationale.
L’étape exploratoire a duré environ deux mois.
2.2.1/ L’observation directe concentrée :
L’observation directe concentrée a été réalisée par le chercheur et a consisté à observer l’état de propreté des rues et le travail effectué par les agents de nettoiement. Cette démarche a concerné l’ensemble des mairies du grand Tunis.
Il apparait évident que l’état de propreté général du territoire communal de la mairie « X » ainsi que celui des autres mairies est insatisfaisant, et réellement préoccupant. Il est à signaler que quelques années auparavant (avant la révolution), la question de la propreté n’a jamais suscité autant de débat et d’intérêt puisque le niveau de propreté était acceptable. La situation de la propreté a dégénéré après la révolution.
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2.2.2/ Les entretiens exploratoires non directifs :
Les entretiens exploratoires ont pour but de donner un état de la situation de la fonction nettoiement (photographie à l’instant t), et renseigner le chercheur sur les dysfonctionnements. Selon Savall et Zardet (2000), « chaque individu, quels que soient son emploi, son niveau hiérarchique, est témoin de dysfonctionnements. Il en provoque, il en subit, mais il est aussi en mesure d’émettre des suggestions, parfois très concrètes pour réduire ces dysfonctionnements ».
14 entretiens exploratoires non directifs individuels ont été initiés principalement auprès de dirigeants et cadres du secteur nettoiement, dont (13) auprès de personnels des trois mairies de la région de Tunis nord, à savoir « X », « Y » et « Z » et (1) entretien a eu lieu avec une responsable de l’agence nationale de gestion des déchets.
Le tableau ci-dessous détaille les entretiens exploratoires réalisés :
Entretiens exploratoires Mairie « Y » Mairie « Z » Mairie « X » Agence nationale de gestion des déchets Dirigeants et cadres Maire X Secrétaire général X X DAF X DRH X X Directeur X Directeur propreté et hygiène X X
Personnels des services nettoiement
Chef service nettoiement X X X
Adjoint chef service nettoiement
X
Parc matériels roulants
Chef du parc X
TOTAUX 04 06 03 01
TOTAL GENERAL 14
Tableau 8 : détails des entretiens exploratoires réalisés.
Ces entretiens exploratoires ont contribué à la conceptualisation théorique, c'est-à-dire à l’élaboration des hypothèses.
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Il a été demandé à chacun des acteurs interviewés de répondre à la problématique de notre recherche, à savoir comment ils expliquent la baisse du rendement des agents après la révolution et pourtant, ils ont été titularisés, leurs salaires ont été doublés et leurs conditions de travail ont été améliorées.
Les réponses ont montré l’évolution des comportements des agents à travers une comparaison de la situation d’« avant révolution » et celle d’« après révolution ». Les détails de ces entretiens figurent en annexe 2. Nous récapitulons les principales idées exprimées concernant chacune de ces périodes en les matérialisant par des « verbatims ».
a/ Idées exprimées sur la période « avant révolution »