A UNFCCC juntamente com o Protocolo de Quioto representara um grande avanço no regime internacional de negociações multilaterais. Ainda que não fossem suficientes, o processo negocial buscou, de alguma maneira, controlar as consequências das alterações do clima, por meio da mitigação da emissão dos GEE – ou, ainda, através de adaptação dos impactos adversos. Contudo, diferentemente do que fora observado durante os anos 1990, no início de 2000 o mundo passou a contemplar uma expansão tecnológica de grandes proporções, o que ocasionou uma despreocupação por parte dos Estados pelas questões ambientais, gerada pela confiança em se conseguir lidar com as consequências nefastas do clima.
Para tanto, o Protocolo de Quioto estabeleceu que, em um primeiro momento (2008-2012), os países listados no Anexo I deveriam reduzir suas emissões e, ainda que eles conseguissem fazê- lo, porque não o fizeram, isso representaria apenas e tão somente um pequeno passo na direcção da resolução do problema; seria necessária uma meta mais audaciosa para os próximos anos que envolvesse também a responsabilidade de países em desenvolvimento.
Nos anos que se seguiram, o pós-Quioto, e com a consequente retirada dos EUA em Março de 2001, a Europa decidiu assumi-lo como uma de suas principais prioridades na agenda política, operando-o dentro do Ministério do Meio Ambiente e também pelos chefes de governo de seus países membros. Todavia, ainda que a Europa buscasse um comportamento diferenciado, as atitudes dos demais países faziam com que as emissões de GEE seguissem uma trajectória ascendente, agravada pelos países emergentes (Stern, 2008).
Após a discussão do Protocolo de Quioto, em 1997, outras Conferências das Partes (COP) aconteceram, ano após ano, com principal destaque à COP11, que deu início, em 2005, à 1ª Reunião das Partes do Protocolo de Quioto (MOP 1). Nesse momento, a UE continuava a mostrar-se favorável por uma redução de 20% a 30% das emissões de GEE até 2030. Foi um momento ímpar também porque houve uma aceitação dos países membros em incluir, na pauta de discussão, temas envolvendo o desmatamento e as mudanças no uso da terra. Foi tanto que, em 2006, durante a COP12, o governo brasileiro propôs oficialmente um mecanismo que
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pudesse propiciar a redução de GEE oriundo do desmatamento, o que contribuiu significativamente para a proposta de Redução das Emissões por Desmatamento e Degradação (REDD). Ano importante também pela apresentação do Relatório Stern, o qual discorria sobre o grave prejuízo no PIB mundial, resultante do impacto ambiental do clima (Stern, 2008).
A COP13, que ocorreu em Báli, estabeleceu compromissos mensuráveis para a redução das emissões acerca das florestas tropicais, para um segundo momento do protocolo, o que fez com que os EUA envolvessem-se um pouco mais, pois tinham como argumento a falta de comprometimento dos países emergentes. Investiu-se ainda na implementação do Fundo de Adaptação, com a adesão retardatária da Austrália ao Protocolo de Quioto. Durante a COP14, enquanto os países desenvolvidos assumiam poucas metas, países como o Brasil demonstravam abertura em assumir compromissos mais efectivos, sem, contudo, apresentar dados concretos (Viola & Franchini, 2018).
A COP15 foi um encontro que ocorreu em Copenhague no ano de 2009 com o objectivo de estabelecer metas para o período de 2013-2020, pois havia já a preocupação quanto à finalização da primeira etapa do Protocolo de Quioto em 2012. Almejaram um novo acordo que contasse, dessa vez, com o reposicionamento da política climática norte-americana, uma vez que naquele momento os países em desenvolvimento também assumiam metas de redução de emissões de CO2 com maior envolvimento de países como a Índia, a China, a África do Sul e o Brasil, muito embora o Brasil resistisse bastante quanto à formulação de metas vinculantes, conhecidas também como metas obrigatórias, ao conceder uma visão mais pluralista para as negociações climáticas o pós-Quioto (Viola, 2010).
Pode-se inclusive afirmar que a participação do Brasil foi diferenciada, quando o então Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, assumiu o compromisso voluntário de redução das emissões de CO2 no âmbito nacional, na faixa de 36%, bem como comprometeu- se em reduzir o desmatamento na Amazónia em 80%, ambos até o ano de 2020. A fim de demonstrar seu engajamento político internacional, o Brasil transformou seu compromisso na Lei nº 12.187, de 29 de Dezembro de 2009, de abrangência nacional (Viola & Franchini, 2018).
Segundo Clemencon (2016), a cooperação internacional ambiental começou a se apresentar de uma nova maneira, através de um multilateralismo de reciprocidade, o que significava dizer que as responsabilidades e os benefícios dos países deveriam ser distribuídos de modo igualitário, a contribuir para uma ordem jurídica mais justa e sem sobrecarregar os Estados industrializados. O Brasil, entretanto, defendia que os países desenvolvidos contribuíssem no
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fomento à transferência de tecnologia, por meio de normas que pudessem, de alguma maneira, baratear o acesso a tecnologias protegidas por patentes. Para tanto, houve a propositura, por parte do governo brasileiro, de um fundo multilateral que investisse na compra de licenças em prol do meio ambiente, sob o argumento de que o direito de propriedade intelectual não deveria servir exclusivamente à protecção do direito de seu criador. Dessa forma, o Brasil demonstrou protagonismo no processo de decisões e implementações de mitigação ao assumir um papel de liderança na defesa ao meio ambiente (Nogueira & Costa, 2012).
Cabe salientar que a COP 15 teve um componente a mais. Estava-se diante de uma das crises económicas mais severas dos últimos tempos, a qual concedia a oportunidade, principalmente aos países desenvolvidos e emergentes, de buscar novos valores, menos imediatistas ou materialistas. Ou seja, novos caminhos que levassem ao desenvolvimento social e ambiental. Entretanto, embora esses anseios não tenham se concretizado durante a COP15, vale destacar que a expansão da economia entre os anos 2008-2010 não foi intensiva em termos de emissão de GEE, o que já representava um avanço se comparado ao período anterior de 1990-2008 (Viola, 2011). A COP15 apresentou um texto intitulado “Acordo de Copenhague”, sem contudo alcançar um consenso necessário para que o mesmo fosse adoptado de modo vinculante.
Após a COP 15, as partes se reuniram novamente no ano seguinte, em Cancun, e conseguiram avançar um pouco mais ao proclamar a aprovação do Fundo Verde, bem como a extensão do Protocolo de Quioto para além de 2012. A criação desse fundo visava ajudar os países em desenvolvimento a administrar as doações realizadas pelos países desenvolvidos no enfrentamento das crises ambientais. Todavia, pode-se dizer que na prática pouco mudou em relação às possibilidades de se concretizar um acordo global sobre o clima.
Na perspectiva de Eduardo Viola (2010), a Cúpula de Cancun (COP 16) deixava evidente a percepção geral de que os países não estavam dispostos a avançar quanto à regulamentação do clima, ao criar tratados que apenas tangenciavam o tema em questão, tais como os compromissos voluntários de redução de emissões, a limitação de aumento de temperatura de 2°C e um acordo sobre a REDD.
A participação brasileira na COP 16 diz respeito ao avanço para a concretização desse mecanismo, com o propósito de reduzir as emissões por desmatamento e por degradação florestal – REDD, a fim de recompensar, através de incentivos, os países emergentes que preservam suas florestas e investem em desenvolvimento sustentável (mecanismo esse defendido intensamente pelo Brasil).
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Porém, o financiamento da REDD, através de um fundo proveniente do mercado de carbono, ficou para ser discutido posteriormente. Outro ponto importante durante a COP 16 foi a discussão a respeito da continuidade do Protocolo de Quioto, uma vez que o Japão posicionava- se contra a continuidade do tratado caso não houvesse a cooperação dos grandes emissores, tais como os EUA e a China.
Todavia, novamente o Brasil teve papel de notoriedade ao agir, juntamente com o Reino Unido, visando incentivar a extensão do Protocolo durante as negociações internacionais e comprometer-se a divulgar relatórios a cada dois anos com as acções tomadas na redução de CO2. Nessa ocasião, o Brasil anunciou também uma projecção para o ano de 2020, ao especificar limites de emissão de GEE para os sectores que mais poluem, assumindo liderança como país emergente, através de uma meta audaciosa e um prazo para o estabelecimento de uma economia de baixo carbono (IISD, 2016).
A COP 17 ocorreu em Durban, África do Sul, com a decisão de alguns países membros em conceder uma segunda fase ao Protocolo de Quioto. As divergências ao redor do segundo período de compromisso do Protocolo de Quioto voltaram a aparecer, uma vez que a UE parecia dar preferência a um único acordo. Já o G-77 e a China insistiam na necessidade de se evitar um gap entre os dois períodos e recomendavam, para tanto, a continuidade do Protocolo de Quioto (IISD, 2016).
Nesse contexto, realizou-se um roteiro para a propositura de um novo acordo global. Este seria conhecido como Plataforma de Durban e representava uma nova fase na política climática, posto que a primeira fase de Quioto se encerraria em Dezembro de 2012. Aqui a UE enfatizava um novo acordo global legalmente vinculativo, que deveria ser aplicado tanto aos países desenvolvidos quanto aos em desenvolvimento.
O Brasil, a África do Sul e a China se comprometeram a desenvolver as metas de redução, com o dever de apresentar, até o ano de 2015, um documento detalhado para entrar em vigor até o ano de 2020, ano em que se encerrarão os compromissos voluntários (Jeppesen, 2011). Desse modo, iniciou-se a COP 18, com o objectivo principal de se chegar a um acordo conclusivo que orientasse a redução de emissões de GEE para o segundo período de Quioto (que deveria se estender até 2020). Contudo, países como o Canadá, o Japão e a Nova Zelândia optaram por não fazer parte desse novo período de Quioto, unindo-se aos EUA como países que não ratificaram o acordo. Já o Brasil defendeu a prorrogação do tratado (EcoD, 2017).
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A COP 19, que ocorreu na Polónia (Varsóvia), não passou de uma conferência preparatória, pois tinha como missão construir as bases para um novo acordo global, o qual seria assinado somente em Paris durante a COP 21. Foi um momento importante para se avançar nas questões relativas à redução de GEE proveniente do desmatamento e da degradação florestal. Estabeleceram-se regras para a aplicabilidade do programa REDD+, ao indicar normas para sua aplicabilidade e mecanismos de compensação florestal. Momento importante para o Brasil, por possuir áreas naturais nativas, podendo usufruir do programa pela promoção do desenvolvimento sustentável com a protecção da natureza (Observatório do Clima, 2017).
A COP 20 foi concluída em Lima, no sentido de traçar caminhos para um novo acordo sob a UNFCCC. Para tanto, a convenção explorou dois aspectos importantes. Primeiramente, construir os elementos para o novo acordo que iria ocorrer em Paris e o comprometimento dos países em elaborar suas “contribuições nacionalmente determinadas”. Nesse momento, a proposta do Brasil foi trabalhar nas questões que pudessem individualizar os países com diferentes níveis de desenvolvimento, com o objectivo de que cada Estado informasse seus avanços de mitigação frente às mudanças do clima. Segundo o MRE, o governo brasileiro defendeu em Lima o reconhecimento do valor social e económico das acções antecipadas e voluntárias na redução de GEE, bem como seus cobenefícios, como fundamento para a mobilização de fluxos financeiros ao desenvolvimento sustentável (Ministério das Relações Exteriores do Brasil (2015b).
No momento da COP 21, que ocorreu em 12 de Dezembro de 2015 em Paris, o acordo climático foi louvado como um arranjo global justo, equilibrado e ambicioso, por ter sido o primeiro tratado climático a conter obrigações políticas para todos os países membros da UNFCCC. A COP 21 trouxe o compromisso universal em estabilizar a temperatura do planeta bem abaixo de 2°C acima dos níveis pré-industriais. Para tanto, o novo acordo apresentou proposta de
laissez-faire entre os Estados, ao deixar a cargo destes a propositura de conteúdo político, mas
criando obrigações legais internacionais para o desenvolvimento e implementação dessas políticas públicas. Assim, cada Estado deveria disponibilizar meta doméstica, não vinculante, na redução de GEE. Tais objectivos INDC deveriam ser apresentados ao longo do ano de 2015 pelos países, para só então ser convertidos em NDC, após a ratificação da Convenção por todas as partes da UNFCCC. Salienta-se ainda que as políticas domésticas ficaram sujeitas a um sistema de transparência internacional, bem como a avaliações periódicas. Com a finalização da Conferência, os principais protagonistas aprovaram o acordo e os países anteriormente contrários não se opuseram (UNFCCC, 2015).
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Durante a Conferência do Clima em Paris, evidenciaram-se diferenças importantes entre os países. De um lado formava-se uma coalizão de países formados por UE, AILAC e AOSIS a pressionar por políticas fortes de mitigação no âmbito nacional. Tais políticas deveriam ser tanto obrigatórias quanto quantificáveis, com o dever legal de ser publicadas internacionalmente, após ratificadas, no sentido de vincular os países no plano interno. Em outra face, encontravam-se os EUA a querer parecer cooperativo. Contudo, ao final, enfraqueciam-se os compromissos de mitigação para os países desenvolvidos. Evidencia-se, ainda, o papel da China, altamente contraditório. Propunha um acordo juridicamente vinculativo quanto às obrigações gerais, mas, no que dizia respeito à transparência, mostrava- se minimalista, sob fraca transparência internacional das políticas públicas nacionais (Dimitrov, 2016).
No que se refere ao posicionamento do Brasil, foi o único país em desenvolvimento a se comprometer com a redução absoluta de GEE, através de um objectivo audacioso, com a responsabilidade de reduzir em 37% suas emissões até 2025 e 43% até o ano de 2030. Colocou como meta ainda zerar o desmatamento na Amazónia Legal62, bem como restaurar 12 milhões de hectares de florestas até 2030. Ressalta-se que a redução absoluta das emissões era uma exigência apenas para os países desenvolvidos, mas que seria perseguida voluntariamente pelo Brasil, em todos os sectores da economia (INDC, 2017).
Durante a apresentação do INDC brasileiro, a proposta se mostrou valoroza, por se tratar de um compromisso que envolvia a totalidade dos sectores produtivos, sendo o primeiro país, fora os países mais ricos do mundo (G7), a estabelecer prazo para a descarbonização, com o objectivo de ampliar de 25% para 33% o uso de energia de fontes renováveis (eólica, biomassa, solar e biocombustíveis). Em relação ao compromisso voluntário existente do Brasil, o país visa atingir emissões brutas de aproximadamente 2 Gt CO2 em 2020, o que representa uma redução bruta adicional de aproximadamente 19% até o ano de 2025. Além disso, essa contribuição é consistente com reduções de 6% em 2025 e 16% em 2030, abaixo dos níveis, se comparado aos anos de 1990. O INDC do Brasil corresponde a uma redução estimada de 66% em termos de emissões de GEE por unidade de PIB (intensidade de emissões) em 2025 e de 75% em termos de intensidade de emissões em 2030, em relação aos anos de 2005 e 2006 (INDC, 2017).
62 A Amazônia Legal é composta pelo território ocidental do Estado do Maranhão e todo o território dos Estados
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