Population et organisations sociales : le projet au défi de la « participation »

Sachant que le projet vise à diminuer la vulnérabilité de la population et à augmenter sa résilience, la question qui se pose est de savoir qui est cette population, qu’est ce qui la rend vulnérable et de quelle manière le projet envisage de procéder. D’une certaine façon, l’appel à projet et la proposition qui a été financée donnent la réponse d’entrée de jeu : le projet Rímac a pour objectif de développer la capacité de réponse de la population dans les quartiers les plus vulnérables du district. Il s’agit de diminuer les pertes en vies humaines, en moyens de vie (livelihood), de services et d’infrastructures, et de cette manière augmenter sa résilience face au désastre. Il s’agit aussi d’améliorer la gouvernance des risques par des « stratégies innovantes,

efficaces et soutenables » élaborées en commun entre les organisations sociales et les autorités

locales (discours qui permet de mobiliser les termes clés des organisations internationales). Il s’agit d’articuler la gestion urbaine et la gestion des risques, ce dernier point issu de la recherche étant âprement défendu.

La philosophie générale du projet implique de mobiliser et de développer les compétences des organisations de quartiers et du gouvernement local29, en matière de gestion des risques et de gestion du territoire. Cela suppose aussi de nouvelles relations entre administration et population. Ces aspects nous renvoient clairement à des relations de pouvoir qui se jouent au sein de l’administration locale, entre celle-ci et les organisations sociales, mais aussi entre action et recherche. En fait, le projet est constamment écartelé entre l’intervention classique quasi routinière des ONG et la revendication du changement de paradigme, ambition de la recherche, entre la gestion des risques et la gestion urbaine.

Qui sont les habitants du Rímac ?

Mener des actions dans les quartiers avec la population supposait d’abord de comprendre qui sont les habitants du Rímac, leurs problèmes et leurs aspirations. L’enquête réalisée auprès de la

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Rapport CAP Conocimientos, actitudes y praticas, Proyecto Rimac-DRR, réalisé à partir d’observations et de multiples entretiens (Leromain, Robert et Metzger, 2015).

117 population30 a permis de dresser une forme d’archétype de l’habitant du Rímac. Celui-ci est installé depuis longtemps dans le district et dispose d’un réseau familial, ce qui démontre un certain ancrage territorial. Plutôt pauvre, il est travailleur indépendant avec un niveau d’éducation secondaire et est propriétaire de son logement. Sa préoccupation principale tourne autour des problèmes de sécurité, c'est-à-dire de la délinquance, mais aussi des questions d’équipement et d’accès aux services urbains. Si on se rapproche du territoire, le profil type de l’habitant du Rímac s’évapore devant des configurations sociales bien différentiées en fonction des quartiers. En résumé, sans entrer dans les détails, plus l’habitant vit dans des quartiers périphériques récents plus il est pauvre et moins il est éduqué, plus les problèmes qu’il mentionne concernent le titre de propriété du logement, le manque d’équipements et de service, et l’accessibilité du quartier. A l’inverse, plus il habite la partie centrale, plus il est éduqué, plus ses revenus sont élevés, et plus ses soucis tournent autour de la délinquance. On a donc là quelque chose qui renvoie finalement à une ségrégation socio-spatiale bien comprise. Mais, quelque soit le secteur géographique enquêté, la question des risques telle qu’elle est conçue dans le projet, c'est-à-dire des risques d’origine naturelle, n’est pas du tout une inquiétude. Cette constatation renvoie à deux lectures quelque peu contradictoires concernant la légitimité et la pertinence du projet dans lequel je suis engagée. D’un côté, il ne répond pas à une demande de la population, pas plus que de l’administration locale d’ailleurs qui, comme on l’a vu plus haut se contente de saisir une opportunité à un million de dollars. En ce sens, il n’est ni légitime, ni pertinent. Mais d’un autre côté, la proposition d’envisager la vulnérabilité dans ses aspects quotidiens, qui suppose des réponses qui se situent plus dans la gestion urbaine que dans la gestion des risques, semble pertinente. En effet elle fait écho aux préoccupations des habitants du Rímac puisque celles-ci concernent essentiellement des problèmes d’aménagement, d’accès aux services et aux équipements, de sécurité des espaces publics, d’accessibilité, bref à des questions de gestion urbaine et de droit à la ville.

Les organisations sociales, acteurs clés du territoire

Le projet annonçant une « approche quartier », l’interlocuteur privilégié du projet n’est pas tant la population en direct que les organisations sociales de quartier, constituées sur une base territoriale. Mais qui sont ces organisations sociales et comment fonctionnent-elles ? Il faut d’abord insister sur le fait que les organisations sociales jouent un rôle majeur dans la ville latino- américaine et en particulier dans l’agglomération de Lima-Callao (Driant, 1989). En premier lieu, plus de la moitié de la ville est le résultat de processus collectifs pour accéder au logement urbain, auto-construit, basés sur une organisation sociale ancrée sur un territoire. On a donc une dimension historique majeure du rôle des organisations de quartier dans la construction même de la ville, qui s’est faite en grande partie de façon informelle voire illégale (c'est-à-dire en dehors des secteurs urbanisables, par des invasions sur des terres publiques ou privées, ou sans respecter les règles d’urbanismes)31. Aujourd’hui, l’importance des organisations sociales32 repose d’abord

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545 enquêtes ont été réalisées en juin 2015 dans 5 secteurs géographiques du Rímac. Cf P. Metzger, J. Galindo et J. Robert (2016) ¿Quienes son los habitantes del Rímac?, COOPI-IRD-CARE, Project Rímac-DRR, document non publié, 55 p.

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Environ 60% de l’extension urbaine de l’agglomération de Lima est le produit d’occupations informelles dont la plupart ont été progressivement « régularisées ».

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Les églises qui jouent également un rôle majeur dans les quartiers ne sont pas considérées comme des organisations sociales, à moins qu’elles ne s’organisent en associations qui répondent aux critères légaux l’organisation sociale. Elles ont cependant souvent une forte influence sur les organisations sociales de quartier, via les personnes qui participent ou dirigent ces organisations. La question du rôle des églises

118 sur l’intermédiaire institutionnalisé qu’elles représentent entre la population et les autorités, les lois de participation citoyenne et de décentralisation33 promulguées dans les années 2000 ayant consacré une forme de convocation obligatoire de la population à la gestion des affaires publiques locales (D’Avila et Castellanos, 2003).

Les organisations sociales sont la figure clé des nouvelles modalités de la gouvernance urbaine, c'est-à-dire de toutes les procédures dites de « participation » imposées par la loi, garantes de la démocratisation, en particulier pour la mise en œuvre des programmes sociaux, pour l’élaboration du « budget participatif », pour la définition des « plans de développement concertés », et aussi pour la gestion des risques. En parallèle, les organisations de quartier poursuivent leur rôle classique par l’élaboration de formes de réponse autonomes et collectives à des situations quotidiennes de vulnérabilité ordinaire face au défaut des pouvoirs publics. Celles- ci concernent en premier lieu les revendications pour la régularisation34 des quartiers informels, véritable instrument de politique urbaine au Pérou (Calderón Cockburn, 2013). En effet, la régularisation des quartiers, qui leur permet de ne plus être considérés comme illégaux, est nécessaire pour que les habitants puissent obtenir un titre de propriétés, ainsi que l’accès aux équipements et services urbains. Ces luttes sociales sont actuellement nettement moins virulente que dans les années 1970-1980.

Vu de près, on est assez loin de l’évocation romantique des organisations populaires, fers de lance de l’autogestion et porteuses de mouvements politiques pour la justice sociale et le droit à la ville. L’institutionnalisation du rôle des organisations sociales dans la gouvernance urbaine a apporté son lot de clientélisme, de conflits et de manœuvres politiques, les organisations sociales se trouvant en concurrence entre elles pour bénéficier de tel ou tel projet. Sur un autre plan, le statut de président d’une organisation sociale, de dirigeants de quartier, opère une forme de « notabilisation » somme toute compréhensible, qui fait entrer la personne du représentant de l’association dans un réseau d’interlocuteurs ayant accès au pouvoir et à l’administration, autrement dit qui la dote d’un capital social. Cette situation est susceptible de générer des rivalités plus ou moins importantes au sein même des organisations sociales, et entre elles. La question de la légitimité de la junta directiva (comité de direction) de l’association n’est pas très bien résolue, les procédures a priori démocratiques de fonctionnement des organisations n’étant pas toujours garanties. Pour la désignation du comité de direction par exemple, le droit de vote est accordé selon les cas pour chaque parcelle, pour chaque famille ou pour chaque adulte. Les relations entre les organisations sociales et l’administration municipale ne sont pas simples. La participation citoyenne fait partie des procédures imposées au gouvernement local et fait l’objet d’un service particulier au sein de l’administration locale. Cependant, pour « participer » à la « participation », les organisations sociales doivent être officiellement inscrites sur un registre municipal35. Toute organisation sociale doit donc fournir un certain nombre de documents, et suivre une procédure bureaucratique pour obtenir son enregistrement, ce qui exige une certaine compétence et la connaissance des rouages de l’administration. La situation au Rímac montre à ce niveau élémentaire des conditions de la « participation » une première difficulté dans la mesure (notamment pentecôtistes ou évangélistes très présentes dans les quartiers populaires) n’a pas été analysée de manière spécifique.

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Constitución du Perú 1993, Ley de participación ciudadana 1994, Ley de bases de la descentralización 2002.

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La régularisation est une procédure administrative qui s’applique aux zones urbaines occupées sans respecter la loi, qui permet une amélioration urbaine et une sécurisation de l’accès au sol (Calderón Cockburn, 2013).

119 où, sur les 178 organisations de quartier identifiées sur le terrain, seulement 134 affirment être enregistrées. De plus, parmi ces dernières, toutes n’ont pas actualisé leur situation. Or, il y a une certaine volatilité des associations, qui d’une part peuvent disparaitre quand leur mission principale est atteinte (ce qui est souvent le cas quand l’organisation est formée en fonction d’un objectif précis, comme obtenir un titre de propriété ou de l’eau potable). D’autre part les dirigeants sont susceptibles de changer, le nombre d’adhérents de varier etc. Enfin, l’enregistrement doit être renouvelé tous les deux ans, ce que nombre de dirigeants de quartier ignorent manifestement. Au final, seulement la moitié des organisations de quartier répertoriées sur le terrain sont effectivement et officiellement enregistrées, avec une inscription en cours de validité. Il faut dire aussi que l’administration municipale ne semble pas tenir son registre de façon très rigoureuse, ce qui nous renvoie aux conditions de fonctionnement de l’administration locale évoquée plus haut. Par ailleurs, il arrive que la municipalité refuse l’enregistrement d’une organisation sociale. La reconnaissance officielle des quartiers et des organisations sociales qui les représentent semble en effet « fluctuante », laissant entrevoir un pouvoir discrétionnaire de l’administration locale qui s’exerce en fonction d’enjeux politiques, clientélistes ou autres rivalités plus ou moins obscures. L’autorité municipale mobilise les différents outils réglementaires et discursifs à sa disposition pour justifier sa position. Par exemple en arguant que la reconnaissance de l’organisation sociale pourrait, à tort, être interprétée comme la reconnaissance de la légalité du quartier qu’elle représente. La sélection opérée par la municipalité entre les quartiers officiellement reconnus et les quartiers illégaux détermine ainsi l’accès aux espaces formels de participation.

Certaines organisations sociales sont constituées directement sous l’incitation de l’administration, ou agissent directement et uniquement avec l’administration. C’est le cas de la principale organisation sociale du Rímac, Vaso de Leche (Verre de lait), structurée de façon pyramidale et qui existe dans toutes les communes péruviennes. Avec ses 320 comités de base qui couvrent le territoire du Rímac, cette organisation assure, en étroite collaboration avec la municipalité, la mise en œuvre concrète sur le terrain d’un programme social national d’aide alimentaire qui bénéficie chaque jour à plus de 9000 habitants sur la commune. La désignation des bénéficiaires des programmes sociaux, malgré le cadre formellement défini par le gouvernement national, n’est pas réalisée de façon transparente, ce qui laisse la porte ouverte à des formes d’arbitraires et de clientélisme. On trouve aussi dans la même veine des comedores populares, qui sont des cantines sociales subventionnées, moins nombreuses : les 40 cantines populaires regroupées dans cette organisation bénéficient à environ 500 personnes.

La position dans l’organigramme municipal indique l’influence de l’organisation et de la mobilisation possible de ses réseaux par l’autorité municipale. L’organisation Vaso de Leche, la plus importante en taille, bénéficie d’une position plus stratégique, placée sous la tutelle du service municipal (gerencia municipal) le plus proche du maire, plus politique que technique. Par contre, les Comedores, comme les organisations de quartier, relèvent du service de « participation citoyenne », fonctionnel et situé en bas de l’échelle de l’administration. Les conflits entre types d’organisations sociales illustrent aussi les enjeux de pouvoirs qui traversent les organisations locales. En offrant un lien privilégié avec la population, via le contrôle de différent types d’aide sociale, les organisations Vaso de Leche et Comedores constituent une ressource importante pour le clientélisme local (Tanaka, 2001 ; Sierra et Ortiz, 2012). De fait, aussi bien le Vaso de Leche que les Comedores populares entretiennent des relations conflictuelles avec les organisations de quartier, qui représentent la troisième force sociale organisée sur le territoire. Les Juntas

Vecinales de Seguridad Ciudadana, sont un autre type d’organisation sociale formées sur une base

territoriale. Ce sont des organisations de voisins, qui sont encouragées, organisées et structurées par la Police nationale pour assurer une forme de coproduction de la sécurité et de l’ordre public dans les quartiers (Boutron, 2014). Mais comme elles sont dépendantes de cinq commissariats

120 différents, et qu’elles n’ont aucun ancrage dans l’administration locale, il a été impossible de construire une information systématique. Or, les Juntas vecinales de seguridad ciudadana sont les plus à même de jouer un rôle dans la gestion des risques de désastre, en particulier dans la phase de préparation, et dans la gestion même de la situation de crise. Ce rôle est d’ailleurs prévu dans leur statut, sans qu’il ne soit mis en œuvre.

Les relations entre ONG et population : la participation au projet

Le projet Rímac DRR de COOPI-IRD-CARE, fonctionnant en étroite collaboration avec la municipalité et nécessitant la participation des organisations de quartier, se voit a priori limité dans les lieux où il peut intervenir directement, c’est-à-dire les quartiers représentés par une association officiellement reconnue. Cette contrainte a immédiatement été incorporée dans la démarche de « sélection des quartiers » réalisée à grand renfort de SIG, sans qu’elle ait vraiment été discutée ni que les conséquences aient été lucidement envisagées. Car d’un côté cette décision ressort d’une démarche pratique : la présence d’une association de quartier officiellement reconnue et enregistrée permet d’associer au projet des organisations stables et formalisées. Disposant d’un dirigeant et d’un comité de direction identifiés, de relations plutôt bonnes avec la municipalité, cette condition facilite les contacts et assure une meilleure garantie du bon déroulement des activités organisées par le projet. D’un autre côté, écarter d’entrée de jeu les organisations non enregistrées entérine directement l’exclusion du projet des quartiers marginaux, illégaux c’est-à-dire ceux qui sont probablement les plus vulnérables, ce qui ne manque pas d’illustrer que la faisabilité d’un projet comme impératif quasi contractuel de l’action des ONG limite a priori sa pertinence et sa légitimité.

Dans le projet, la population du Rímac est d’abord et avant tout « bénéficiaire » des actions. D’ailleurs, l’essentiel des tableaux à remplir pour rendre compte de l’évolution du projet tient dans le « nombre de bénéficiaires » de chacune des opérations réalisées. Pour les bailleurs de fonds comme pour les ONG, qui ont totalement incorporé cette modalité de mesure de leur activité, le nombre de bénéficiaires est en bout de course l’indicateur qui fait la démonstration de la réalité et de l’efficacité du projet. Ce comptage suppose donc une participation des habitants et

Atelier avec la population

Projet Rímac DRR

121 des organisations sociales de quartier qui les représentent, ne serait-ce qu’en assistant, en étant présent dans les activités, réunions, ateliers et autres formations qui leur sont proposées. Le projet doit multiplier les réunions avec la population et les organisations sociales, puisque ces réunions, qu’ils s’agissent de réunion d’information, de sensibilisation ou de formation sont et font l’activité clés des ONG. Le « benchmarking » qui est fait de ce type d’activité comptabilise le nombre de participants, en distinguant le nombre d’hommes de femmes, et d’handicapés, fiches de présence signées à l’appui. Celles-ci sont envoyées comme « preuves » dans les rapports trimestriels envoyés par COOPI à l’USAID. Autrement dit, le projet a besoin de la population pour justifier son action. L’organisation de chaque réunion fait l’objet d’une stratégie destinée à optimiser le nombre de participants, ayant recours à des manœuvres un peu condescendantes, comme par exemple offrir un encas ou une casquette pour motiver la population.

La question de la participation des habitants et des organisations sociales se pose dans toute son ampleur, puisqu’elle est en fin de compte l’enjeu principal du projet. Or, l’enquête auprès de la population a montré que de façon générale, peu de gens « participent » à des activités, même si un quart de la population dit adhérer à une association. Par ailleurs, on voit que les hommes y participent plus que les femmes, contrairement à nos attentes36.

D’autre part, la question des risques ne les intéresse pas vraiment, en tout cas pas dans les termes de prévention des risques type protection civile. Peu de personnes ont connaissances d’activités relatives à la question des risques, des points de rencontre et des routes d’évacuation. Si un quart de la population enquêtée dit avoir un jour participé à une activité de ce type, il s’agit principalement des exercices d’évacuation qui sont faits régulièrement dans les collèges. En termes de « préparation », la moitié des enquêtés affirme « faire quelque chose » pour « se préparer », il s’agit principalement d’avoir un sac d’urgence (mochila de emergencia) et un plan familial d’urgence, le premier étant plutôt une affaire de femmes et le second plutôt une affaire d’hommes.

Les entretiens menés auprès des dirigeants de quartier37 confirment les résultats de l’enquête à la population, puisque la prévention des risques n’est quasiment pas mentionnée parmi les activités réalisées par les associations de quartier. La préoccupation majeure est bien un problème de sécurité, mais il s’agit de la sécurité au quotidien, en relation d’abord avec la délinquance, mais aussi par rapport à l’accès aux services ou à un titre de propriété. Les enquêtes, les entretiens et les ateliers qui ont été organisés vont tous dans ce sens. Ce n’est pas une première dans la mesure où il est habituel que les enquêtes de « perception du risque » fassent parler les enquêtés sur un problème qui pour eux n’en est pas vraiment un38, ou tout au moins se situe assez loin dans l’échelle de leurs préoccupations.

Lors des premiers ateliers réalisés en 2015, les habitants ont été invités à dessiner où étaient les risques sur le territoire. Ce qui a été désigné par la population ce sont des espaces publics lieux d’insécurité, des espaces non accessibles par transports collectifs, et les secteurs d’invasions de