Les pistes : quelles politiques publiques à adopter pour mieux réussir les

Concernant l’aménagement et l’extension du terre-plein du terminal à conteneurs, en dehors des 9,8 ha déjà aménagés, la construction du bâtiment devant recevoir les câbles, les transformateurs et armoires de branchement quasiment est terminée. Les armoires, transformateurs, prises reefers et mâts d’éclairage sont en cours d’installation.

2.2.2 Les pistes : quelles politiques publiques à adopter pour mieux réussir les partenariats public-privé au Congo ?

En France, la plupart des contrats sont passés par les Collectivités locales dont l’Etat tente d’encadrer les pratiques. On peut s’attendre qu’il en soit de même au Congo, le pays ayant un modèle administratif fort semblable et qui suit le modèle français. La réalité française présente un nombre très élevé de contrats de partenariat signés par les Collectivités locales (plus des trois-quarts des contrats).

Par ailleurs, l’une des lois de décentralisation au Congo, à savoir la Loi n° 8-2003 du 6 février 2003 portant loi organique relative à l’exercice de la tutelle sur les collectivités locales a fait que le contrôle des actes des collectivités locales s’effectue en majorité à postériori (y compris les PPP, qui sont uniquement soumis au contrôle de légalité du préfet) sauf exception des quatre matières suivantes qui sont soumises au contrôle à priori, ce sont : le budget, les marchés, les contrats (de service, de fournitures) et les emprunts. D’où l’intérêt du portage des projets de

partenariats public-privé par l’Etat. Ce qui pourrait inspirer à la création dans chaque

ministère parallèlement aux cellules de gestion des marchés publics (qui existent déjà), d’une

64 Port Autonome de Pointe-Noire (PAPN), Rapport sur la mise en œuvre du programme d’investissements

prioritaires du Port autonome de Pointe-Noire, Pointe-Noire, Décembre 2012

65

Les Dépêches de Brazzaville, Congo Terminal entame les travaux d’aménagement et d’extension du terminal à

conteneurs, n°1257 du lundi 6 juin 2011, Brazzaville, p.4

66 Les Dépêches de Brazzaville, Mise en service prochaine des deux portiques de Congo Terminal, n°1677, du mardi 12 février 2013, Brazzaville, p.4

31 cellule de gestion et de suivi des contrats de partenariats public-privé relevant des collectivités locales. Ces cellules pourraient être des relais d’une grande autorité de niveau étatique, semblable à la MAPPP en France, qui encadrera les contrats de partenariats public-privé de niveau central et de niveau local. Cette autorité dépendra soit, du ministère des finances et du budget, soit directement de la Présidence de la République. Pour que ceci soit faisable, il faudrait, inscrire au sein des lois de décentralisation, les contrats de partenariats public-privé parmi les matières qui soient soumises au contrôle à priori des pouvoirs déconcentrés de l’Etat. Ceci pourrait aussi inspirer, pour étendre ce qui vient d’être mentionné, à mettre en place un

cadre réglementaire sur ces contrats, car il n’existe aucune réglementation sur ceux-ci au

Congo. Tenant compte de l’espoir que les PPP suscitent dans la dynamique d’impulsion et de l’ouverture du pays aux investissements privés, il serait opportun le Congo adopte des stratégies pour sécuriser les acheteurs publics, notamment par une politique de formation et de professionnalisation des équipes de projets qui devront être en mesure de se doter de compétences internes et externes de bon niveau. Ces équipes devront aussi avoir une bonne capacité d’appréciation et d’évaluation des projets à travers de grosses compétences juridiques et techniques à réunir, à l’image du MERS en France. Le modèle français de politique de formation des administrations publiques aux contrats de PPP est un exemple très utile. Le contrat d’expérimentation de la délégation de service public et le contrat de service (vu sous l’angle d’un PPP à paiements publics), ébauchent d’une tendance à donner des contrats uniquement aux sociétés françaises (aussi compte tenu de l’ensemble des soumissionnaires à ces contrats). Dans ces cas-ci le groupement Bolloré et Veolia Eau/ Compagnie Générale des eaux. Dans un monde où les pôles de croissance économique se diversifient, il est aussi préférable qu’un pays comme le Congo, pense à diversifier son partenariat, tant au niveau bilatéral que dans la sélectivité des groupements d’entreprises privées. La France est incontestablement le premier partenaire économique du Congo (car Brazzaville fut la Capitale de la France libre pendant le deuxième conflit mondial). Pour le cas des contrats PPP, il serait mieux de rassembler les opérateurs économiques venant des quatre coins de la planète, comparer leur niveau de professionnalisme et repérer leurs domaines d’expertise dans les contrats PPP. Cela enrichit aussi le dialogue compétitif.

En outre, les pouvoirs publics congolais doivent veiller à consolider de la dette que pourraient

engendrer les partenariats public-privé et les faire entrer dans la comptabilité publique, pour

mieux la suivre et éviter de revenir dans le cycle insoutenable du surendettement après avoir atteint le point d’achèvement de l’initiative PPTE et vu la quasi-totalité de sa dette annulée.

Le gouvernement congolais, devrait aussi définir les critères d’éligibilité des projets aux contrats PPP, par exemple, leur soutenabilité budgétaire, et fixer un seuil de coût financier à atteindre

32 pour qu’un projet soit admis de préférence à la délégation de service public, et ce, uniquement pour des grands projets (à l’image la concession du terminal à conteneurs ou des projets de construction des réseaux ferroviaires). Le PPP à paiements publics pouvant s’avérer très couteux à la longue et être à l’origine d’un quelconque tarissement des liquidités que possèdent actuellement le pays, qui peuvent être injectées dans le secteur primaire qui traine encore le pas au Congo.

Cette conditionnalité de soutenabilité budgétaire, peut servir à réfléchir à diversifier des cadres

juridiques des contrats pour des projets d’intérêts publics, notamment par le renforcement de la

pratique des marchés publics et pas seulement à recourir aux contrats de partenariats public-privé.

CONCLUSION

Au regard de la problématique soulevée, il a été dès le départ identifié deux formes de PPP, à savoir la délégation de service public et les PPP à paiements publics. La première a été développée pendant des siècles en France, à travers la concession de service public. La seconde ayant trouvé son origine dans la politique anglaise des PFI sous la forme des ‘’services sold to the public sector’’. La pression de la demande sociale dans ces pays, ainsi que les contraintes budgétaires, les ont poussés à recourir à ces types de contrats, avec l’adoption en France en 2004, des PPP à paiements publics, qui ne sont autres que ces ‘’services sold to the public sector’’. En France, les trois-quarts des contrats sont signés par les collectivités locales et le quart par l’Etat. Dans l’ensemble du pays, il a été très difficile de faire globalement le bilan de la délégation de service public, et les PPP à paiements publics sont encore en phase de construction et de livraison. En ce qui concerne la délégation de service public, seul, un retour d’expérience sectoriel a été possible, avec notamment le cas du service public d’eau où l’on a relevé des surcoûts sur le prix d’eau. Aussi, l’on a dénoté un effet de controverse (comme en Angleterre), avec deux tendances, à savoir les lobbyistes et inconditionnels des PPP qui soulignent le caractère global du contrat et son respect des délais et les pourfendeurs qui brandissent la thèse de la concurrence faussée, de la mauvaise répartition des risques et des surcoûts financiers. Les PPP sont donc apparus, comme une dette masquée qui pèsera sur les générations futures. Pour un meilleur pilotage des PPP en France, quelques actions d’encadrement ont été prises par les

collectivités publiques, aux niveaux local et national.

A cela s’ajoutent, les rapports de la cour des comptes avec ceux de l’Inspection générale des finances ainsi que la définition des critères d’éligibilité des projets aux contrats de partenariat public-privé.

33 La préparation et les formations des administrations françaises, à travers les gros bureaux de compétences sont des solutions les adéquates prises pour mieux se défendre vis-à-vis des opérateurs économiques.

Ce paradoxe des pays occidentaux n’effraie pas au Sud. Le Congo se trouvant dans l’obligation de moderniser ses services publics et d’investir pour dynamiser son développement, afin d’atteindre son objectif de devenir pays émergent en 2025, s’est vu contraint les PPP par le Fonds monétaire international (FMI). De ce point de vue, le pays en a fait systématiquement un outil de promotion du secteur privé et engagé un contrat de délégation de service public à son plus grand port maritime, marqué actuellement par la concession du terminal à conteneurs de Pointe-Noire, aux effets déjà décongestionnant au port et qui accroît progressivement son volume de trafic. De fait, les capacités du terminal à conteneurs de 250000 TEUS au départ avant 2010, atteindront les 600000 TEUS (plus du double) en 2013. Les effets de la concession sont visibles malgré une augmentation de 20% du coût des travaux. Une évaluation globale de la concession ne sera faite qu’après une grande avancée dans la phase d’exploitation de ce terminal. Aucune tendance bilancielle ne peut surtout être approchée concernant le contrat de service dans le service public d’eau entre Veolia et la SNDE, par le fait qu’il n’a été signé que le 24 janvier 2013. Mais tout au moins, la durée de 4 ans a été bien choisie, car c’est une forme à minima d’un PPP à paiements publics et que l’étaler d’un premier coup sur une longue période (par exemple 20 ans) serait quelque peu risqué.

En s’inspirant des expériences françaises et britanniques, le Congo, dans sa dynamique de recourir aux partenariats public-privé pourrait adopter certaines politiques publiques, qui l’aideront à éviter les erreurs faites en Europe. Sur ce, les gouvernants pourraient penser à :

- mettre en place un cadre réglementaire sur les contrats de partenariat public-privé ;

- assurer le portage des projets de contrats de partenariat public-privé par l’Etat ;

- sécuriser les acheteurs publics par les formations des administrations publiques à ces

contrats, à travers les gros bureaux de compétences ;

- diversifier ses partenaires multi-niveaux (bilatéraux et entreprises) dans les contrats ;

- consolider les dettes issues de ces contrats dans la comptabilité publique ;

- exiger la soutenabilité budgétaire des projets en contrats de partenariat public-privé ;

- enfin, diversifier les cadres juridiques dans les contrats, car le Congo n’est pas forcément

tenu de recourir aux contrats PPP, tel qu’il l’a été dans les pays développés où les

contraintes budgétaires expliquent la plus grande partie des recours aux contrats de

partenariats public-privé. Le pays à son niveau est actuellement en surliquidité. D’où le recours aux PPP ne se justifie pas économiquement, mais plutôt pour des raisons sociales (l’accès aux infrastructures de base).

BIBLIOGRAPHIE

Ouvrages

Doing Business 2013, des réglementations intelligentes pour les petites et moyennes entreprises,

Banque Mondiale, 10^e édition, Washington DC, 2012, 26 p.

Marty Frédéric (dir.), Les partenariats public-privé, Paris, La découverte, 2006, 86p

Marty Frédéric, Bilan et perspectives des contrats de PFI britanniques (1992-2012), Cahier de

recherche, Chaire Invanhoé Cambridge d’immobilier, Montréal, 2013, 38p. Textes officiels

Banque africaine de développement, République du Congo, document relatif au point

d’achèvement au titre de l’initiative PPTE renforcée, 67p.

Cours des comptes, la gestion des services publics d’eau et d’assainissement, Rapport public

particulier, Paris, 2003, 16p

House of Commons, Private finance initiative, Seventeenth Report of Session 2010–12, Vol I,

2011, 45p.

House of Lords, Private Finance Projects and offbalance sheet debt, 2009-2010, Volume I:

Report, London, 2010, 41p.

Inspection générale des finances (IGF), Rapport d’évaluation (contenu partiel), 2012, Paris. 4p.

Mission d’Appui aux partenariats public-privé (MAPPP) Articles

Direction de la modernisation de l’administration, partenariat public-privé au Congo,

justificatif, Brazzaville, Ministère de la fonction publique et de la réforme de l’Etat, 2012, 4p

Entreprises générales de France-BTP, Partenariat public-privé en 15 points, Paris, mars 2009,

15p.

Fouda Owoundi Jean Pierre, La surliquidité des banques en zone franc : Comment expliquer le

paradoxe de la CEMAC ?, Revue africaine de l’intégration, Vol 3, n°2, octobre, 2009, p43-96

Jeune Afrique, l’état de l’Afrique 2012, Hors série n°30, p.53

Le moniteur, Les mêmes critiques peuvent être adressées au PFI britannique et aux PPP français, 2013.

Les Dépêches de Brazzaville, Congo Terminal entame les travaux d’aménagement et d’extension

du terminal à conteneurs, n°1257 du lundi 6 juin 2011, Brazzaville, p.4

Les Dépêches de Brazzaville, Mise en service prochaine des deux portiques de Congo Terminal,

n°1677, du mardi 12 février 2013, Brazzaville p.4

Marty Frédéric, Partenariats public-privé, Master gestion des risques, Ecole Nationale

Mazouz Bachir, Les aspects pratiques des partenariats public-privé. De la Rhétorique

néolibérale…aux enjeux, défis et risques de gestion des PPP, Revue française d’administration

publique, n°130, 2009, p.215-232.

Muzeau Roland, Pentagone français ou les partenariats public-privé : machine à goinfrer les

Bouygues, les perles de l’assemblée à gauche, toute, A l’assemblée nationale, extrait du jeudi 2

février 2012, Paris

Port Autonome de Pointe-Noire, Rapport sur l’exécution du programme d’investissements

prioritaires du Port autonome de Pointe-Noire, session budgétaire 2012, Pointe-Noire,

Décembre 2011, 7p.

Port Autonome de Pointe-Noire (PAPN), Rapport sur la mise en œuvre du programme

d’investissements prioritaires du Port autonome de Pointe-Noire, Pointe-Noire, Décembre 2012,

9p.

Rallu Bénédicte, Peut- on se passer des partenariats public-privés ?, Le Moniteur, n°5686,

2012, p.14-18

Sabbah Cathérine, Partenariat public-privé : la crise ravive le débat, Les Echos n° 20531,2009,

p.28

Saussier Stéphane, l’efficacité des contrats de partenariat en France : une première évaluation

quantitative, Chaire eppp, n°2012-06, IAE panthéon Sorbonne, Paris, 2012, 28p.

Entretiens

Bouesso Maurice, Coordonateur du Projet Eau Électricité et développement urbain (PEEDU),

entretien sur le contrat de service SNDE-Veolia, Brazzaville, Novembre 2012.

Clémandot Philippe, chargé de mission, service grands projets immobiliers, Direction générale

pour la recherche et l’innovation, entretien sur l’évolution du cadre juridique des PPP en

France, Paris, Mars 2013

Etaki Wa Dzon, économiste du bureau de la Banque Mondiale à Brazzaville, entretien

sur l’action de la Banque et du FMI au Congo à travers les programmes d’ajustements

structurels des années 1980, Brazzaville, Novembre 2012.

Hayatou Mohamadou, spécialiste finances et développement du secteur privé de la Banque

Mondiale, entretien sur les partenariats public-privé au Congo, Brazzaville, Novembre 2012.

Ibara Louis Mari Joseph, Conseiller au développement portuaire du ministre délégué, chargé de

la marine marchande, entretien sur la concession du terminal à conteneurs du Port autonome de

Pointe-Noire, Brazzaville, octobre2012,

Itoba Rufin, Secrétariat permanent du comité de privatisation, entretien sur les partenariats

public-privé au Congo, Brazzaville, Octobre 2012.

Larmet Yves, Vice-président chargé du patrimoine Strasbourg, entretien sur les PPP, Université

de Strasbourg, mars 2013.

Manini Edouard., Université de Strasbourg, Directeur de l’Opération Campus de Strasbourg,

Marty Frédéric, Chargé de recherche CNRS/OFCE Sciences Po, entretien téléphonique sur les

retours d’expériences de la délégation du service public et des PPP en France, Strasbourg-Paris,

Mai 2013.

Tanquerel Sandrine, Opérations Campus, chargée des programmes immobiliers en contrats de

Partenariat Public-Privé, entretien sur le montage préparatoire d’un projet en contrat PPP,

Université de Strasbourg, mars 2013.

Oworo Oboa Lydie, Secrétaire permanent du Haut conseil du dialogue public-privé, interview

sur les partenariats public-privé au Congo, Brazzaville, Novembre 2012.

Sites Internet http://www.club-ppp.org http://www.congo-terminal.net http://www.economie.gouv.fr http://www.grandstravaux.org http://www.lemoniteur.fr http://www.publications.parliament.uk http://www.sunzu.com http://www.wikiterritorial.cnfpt.fr http://www.girondins33.com http://www.bordeaux-gazette.com

ANNEXES

Annexe 1 : Structure contractuelle type d’un partenariat public-privé

Annexe 2 : Bâtiments et surfaces du terminal à conteneurs du port autonome de Pointe- Noire

Annexe 3: Les travaux d’extension et reconstruction du quai G du terminal à conteneurs

ANNEXE 1 : STRUCTURE CONTRACTUELLE TYPE D’UN PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE Autorité publique Les financeurs Les actionnaires investissent Les banques Avancent le financement Contrat de partenariat Société de partenariat (de projet) Contrat de construction

Groupement constructeur Exploitant

Contrat de transfert

Remise d’une infrastructure conforme à l’exploitation

: Les acteurs

: Les contrats(de partenariat et contrats y englobés) : Le financement

Légende

Contrat d’exploitation

Contrat de prêt

Assume le risque d’exploitation contre un forfait Assume le risque de construction

contre un forfait avec pénalités de retard

Pilote l’ensemble des obligations contractuelles du projet et paye les redevances

ANNEXE 3: LES TRAVAUX D’EXTENSION ET RECONSTRUCTION DU QUAI G DU TERMINAL A CONTENEURS

ANNEXE 3 (Suite) : LES TRAVAUX D’EXTENSION ET RECONSTRUCTION DU QUAI G DU TERMINAL A CONTENEURS

Dans le document soutenu par (Page 31-43)