2.2.1 ) Deux concepts pour faire évoluer les acteurs : articuler les institutions et redonner leur place aux acteurs sociaux
2.2.2 ) Un concept pour faire évoluer les pratiques : l’évaluation des risques
2.2.3 ) Une motivation : comprendre la problématique actuelle pour tenter d’optimiser la politique publique
Chapitre 2. ) La problématique actuelle de la gestion des risques
professionnels : état des lieux et perspectives
Les évolutions que nous venons d’évoquer, essentiellement conceptuelles et pas toujours consensuelles, connaissent des difficultés pour entrer dans les pratiques. L’absence de restructuration des acteurs conduit logiquement à la situation actuelle de quêtes de nouveaux repères et de tentatives de refondation de la trilogie concepts / acteurs / pratiques. Les deux dernières décennies ont, en effet, fortement bousculé le système sur de nombreux registres. La construction européenne a eu un impact fort sur les concepts et plus limité sur les acteurs et leurs pratiques. Les indicateurs sont préoccupants : les accidents du travail stagnent, le nombre de maladies professionnelles explosent et les conditions de travail se dégradent. Par ailleurs, une difficile articulation entre l’économique, le politique, l’individuel et le social fait apparaître des dilemmes, voire des oppositions, entre maintien de l’emploi et prévention des risques. Enfin, des catastrophes sanitaires ont conduit à un développement des approches politiques, sociologiques, juridiques et gestionnaires des risques. Même si ces événements concernent peu le risque professionnel, les enseignements qui en sont tirés impactent sa gestion. Enfin, les problèmes posés et la perception qu’en a la société ont beaucoup évolué. D’une part, la perception des acteurs par la société prend en compte ces évolutions et, d’autre part, elle souhaite globalement un rééquilibrage entre régulation étatique et régulation sociale.
Logiquement, les partenaires sociaux ont décidé, en 2000, d’ouvrir le débat actuel relatif à la refondation du système de prévention. Nous présenterons les éléments de ce débat dont l’une des difficultés consiste à tenter de régler le problème à coût constant. Est-il possible d’adapter et d’augmenter l’efficacité du système à coût constant par une meilleure répartition des responsabilités ou bien cela nécessite-t-il de rajouter certaines composantes ? Comment la démarche d’évaluation des risques s’inscrit-elle dans les pratiques et / ou peut-elle contribuer à les faire évoluer ?
C’est cette tentative de compréhension des modalités de contribution de l’évaluation au processus de construction des risques professionnels et de rationalisation de leur gestion qui motive et structure notre recherche.
2.1. ) Etat des lieux : deux décennies d’évolutions fortes qui
bousculent le système et ses repères
2.1.1 ) La construction européenne : un impact fort sur les outils réglementaires et plus limité sur les concepts, les acteurs et leurs pratiques L’histoire de la construction européenne est relativement consensuelle (Boisnel (2001), Vogel (2001) …), et peut être résumée en quatre temps.
Dans un premier temps, la construction de l’Europe sociale a été lente et modeste jusqu’au milieu des années 80.
Le deuxième est marqué par la signature de l’Acte Unique en 1986. Il constitue un
« changement décisif par son ambition intégratrice et par sa dimension : 300 directives mises en chantier pour achever le « Grand marché » » (Boisnel, 2001). En contrepartie de ce
développement économique sera engagée la construction de l’Europe sociale avec la convention – cadre de 198940. Celle-ci, jusqu’en 1992 permettra l’adoption de plus de trente directives spécifiques. Vogel (2001) considère qu’elle a ouvert trois grandes tendances : la primauté de la prévention sur la compensation monétaire des « dégâts du travail » ; le passage d’une optique centrée sur l’individu qu’il faudrait adapter au travail vers les conditions collectives dans lesquelles se construit la santé ; et enfin, « le passage d’une approche
technique ou les règles hétéronomes élaborées par des spécialistes disent ce qu’est la santé et la sécurité vers une approche socio – technique ou les travailleurs cessent d’être l’objet pour devenir le sujet principal de la prévention. » (Vogel, 2001, p 111).
Les principaux concepts issus de cette directive et qui marqueront fortement l’évolution du droit du travail français peuvent être résumés par quelques mots clés : prévention, santé, ergonomie et conditions de travail, participation, évaluation des risques. Un des points faibles de cette directive, essentiellement centrée sur l’entreprise, concerne l’organisation des systèmes de prévention. Ceci est lié à l’hétérogénéité des systèmes en place dans chaque pays et à la volonté de chacun d’eux de voir son organisation modifiée le moins possible.
Si l’on considère que l’action repose sur une cohérence entre les concepts, les outils et les acteurs, on constate qu’en France, les outils réglementaires ont fortement évolué,
40
« Sous la pression du Danemark, l’article 118A fut introduit dans le traité. Cet article prévoyait l’adoption de directives à
la majorité qualifiée ayant pour objet d’harmoniser vers le haut les règles concernant le « milieu de travail ». C’est sur la base de cet article que la communauté entreprit la production normative la plus systématique et la plus féconde dans le domaine des conditions de travail. […] Ce renforcement des compétences communautaires fut complété par un contexte favorable à l’adoption de directives. En effet, à partir de 1985, la volonté de construire le marché unique dans des délais assez serrés poussa la Commission à faire des concessions au mouvement syndical dans le domaine des conditions de travail. […] Dans l’ensemble, tant le patronat que les Etats - membres ne s’opposèrent pas aux propositions de directive, du moins dans une période qui va de 1988 aux accords de Maastricht (1992). C’est pourquoi les principes contenus dans la directive - cadre ont constitué une opportunité réelle d’amélioration des législations nationales. » Vogel (2001).
contrairement aux concepts et aux acteurs. Ceci explique au moins partiellement les difficultés actuelles du système de gestion des risques français, même s’il n’est pas le seul à en connaître.
Cette étape marque l’émergence d’un nouveau mode de construction du droit en matière de risques professionnels. L’évolution du droit n’est plus systématiquement initiée par des pratiques françaises mais européennes c’est-à-dire construite sur d’autres bases culturelles et sur d’autres pratiques qu’il va nous falloir comprendre et intégrer.
Les années 90 constituent le troisième temps à la fois de pause au niveau européen et de transposition dans chacun des pays. Ces derniers ont ainsi pu rénover et rapprocher leurs droits puis eux aussi marquer une pause réglementaire.
Le quatrième temps, dans lequel nous sommes, a débuté depuis quelques années et constitue une période d’évaluation, d’ajustement et de construction de perspectives. La procédure d’évaluation de la transposition de la directive - cadre à conduit la commission à demander à la plupart des états d’apporter des corrections à leurs transpositions41. Les réponses apportées par la France ont apparemment satisfait la commission. Par contre, les différents entre certains pays (Italie, Allemagne …) ont dû être tranchés par la cour européenne de justice.
Pour illustrer cette construction, analysons les éléments structurants de l’organisation de la gestion des risques en l’Allemagne, en France et au Royaume-Uni. Nous le ferons notamment42 sur la base des travaux de Kessler (1995) et Vogel (1994).
Sur le plan structurel tout d’abord ; l’Allemagne et la France disposent de deux systèmes d’actions l’un, étatique, et l’autre, géré par les partenaires sociaux. Le Royaume uni dispose,
41 Pour la France, cette demande a été exprimé en 1994, puis en 1997, et portait sur plusieurs aspects dont les
principaux sont l’absence de formalisation de l’évaluation des risques, la non mise en place de salariés chargés de la prévention en entreprise …
42
Une note du ministère de l’emploi et de la solidarité (Direction des Relations du Travail, Juin 1998 : Note d’orientation à l’attention du conseil supérieur de la prévention des risques professionnels sur la réforme de la médecine du travail) distingue trois grands types de systèmes de médecine du travail, au niveau européen.
« Certains pays possèdent un système de santé publique qui intègre depuis l’origine les problèmes de santé au travail (Suède, Norvège, Finlande ou Danemark). Ils confient les missions de surveillance de la santé des salariés à l’Etat, et les médecins qui exercent leurs missions dans ces services publics n’ont en charge que des missions de prévention secondaire, voire tertiaire. L’évaluation des risques aux postes de travail est assurée par d’autres professionnels et experts, à commencer par des représentants des salariés eux-mêmes. Un deuxième groupe comprenant, par exemple l’Allemagne et, partiellement, les Pays Bas, allient des services d’entreprise avec des équipes pluridisciplinaires (médecins + ingénieurs) et une couverture d’évaluation des risques dans les PME par les branches professionnelles (à l’image des Berufgenossenschaft). Les Pays bas ont récemment « privatisé » l’évaluation, ouverte à la concurrence. Un troisième groupe combine des aspirations composites à l’image de l’Italie dont les « unités sanitaires locales publiques » ont en charge des actions de surveillance de la santé des salariés et de contrôle de l’évaluation des risques, mais sans couverture systématique de tout le pays. Le système d’évaluation des risques allie par ailleurs des intervenants – experts extérieurs à l’entreprise – et des acteurs publics. »
lui, d’un système unifié. Par contre, la fonction de contrôle étatique est assurée en Allemagne et au Royaume Uni par un service spécialisé en santé - sécurité au travail alors qu’en France l’inspection du travail est dite « généraliste » au sens où elle dispose d’une compétence portant sur l’ensemble des relations de travail. Concernant ces trois pays, les modalités et difficultés rencontrées pour transposer la directive cadre sont liées à leur histoire, leur culture, leurs droits pénal et civil et à leur organisation.
L’Allemagne disposait d’une approche, voire d’une organisation, forte en matière de prévention technico-réglementaire mais peu en matière d’ergonomie, de santé au travail et de médecine du travail. Elle a donc aisément transposé les directives spécifiques à un risque mais a rencontré des difficultés pour transposer les principes généraux de prévention.
Le Royaume Uni avait une pratique du « raisonnablement praticable43 » encadré par des obligations de résultats et une logique judiciaire adaptée. Le corollaire de ces pratiques est un droit substantiel très limité. En conséquence, ce pays n’a pas modifié ses grands principes et n’est pas intervenu par voie législative mais seulement réglementaire pour refondre quelques textes existants. Cette réglementation est toutefois complétée et « concrétisée » par des « codes de pratiques approuvées » élaborés par des organes tripartites : employeurs, salariés et autorités locales. Ce pays a développé depuis longtemps des pratiques d’hygiène industrielle d’une part et de management de la prévention d’autre part, pratiques qui se développent actuellement en Europe. Il faut noter, sans porter de jugement de valeur, que les trois composantes que sont le « raisonnablement praticable », les obligations de résultats plus que de moyens et le développement du management de la prévention sont cohérentes les unes par rapport aux autres. Kessler fait toutefois remarquer que « bon nombre d’auteurs critiquent
l’absence totale de prise en compte des dispositions de la directive - cadre quant à la participation des représentants du personnel. » (Kessler, 1995, p 223). Si le management
nécessite la contribution des salariés, il semble que le Royaume Uni préfère la participation directe plutôt que représentative.
43
Vogel L. chargé de recherche au Bureau Technique Syndical de la Confédération Européenne des Syndicats (entretien du 11 juillet 2000) : « Au moment de l’élaboration de la directive, les anglais ont indiqué qu’ils ne
pouvaient accepter des obligations « absolues » de moyens parce que c’était contraire, d’une part, au principe du raisonnablement praticable, et d’autre part, à la pratique judiciaire. Ils n’ont accepté qu’en contrepartie de l’introduction du concept d’évaluation des risques. » Il illustre cette position par une anecdote relative à une
histoire réelle. Elle concerne un parc animalier anglais, dans lequel l’inspecteur du travail a mis en demeure l’employeur d’adopter un système (grille coulissante …) qui ne mette plus le personnel en contact avec les animaux, suite aux blessures graves assénées par un tigre auquel la victime apportait sa nourriture. L’employeur a formé un recours devant la justice et a obtenu gain de cause au prétexte que cette obligation de moyens était contraire au principe du raisonnablement praticable. Des mesures de prévention devaient être prises (organisation, formation …) et devaient montrer leur efficacité sans obligatoirement aller jusqu'à l’interdiction de contact physique qui fait partie de l’activité et de l’intérêt touristique et commercial d’un parc animalier.
La France, quant à elle, a vu arriver cette directive avec des pratiques technico-réglementaires basées sur des obligations de moyens avec une organisation structurée mais sans synergie. La transposition de la directive – cadre s’est faite dans de relativement bonnes conditions (ce qui ne préjuge pas de sa qualité), à deux exceptions principales près. La première concerne les principes généraux de prévention qui induisent des évolutions conceptuelles et de pratiques qui rencontrent des difficultés pour être mises en œuvre. La deuxième concerne le ou les travailleurs que l’employeur doit désigner pour s’occuper des activités de protection et des activités de prévention des risques professionnels de l’entreprise44. A la demande des représentants des employeurs qui souhaitaient que la transposition de la directive puisse se faire si possible à coût constant, le ministère du travail a obtenu, avant l’adoption de la directive - cadre, l’accord de la commission européenne pour qu’elle considère que cette fonction pourrait être assumée par la médecine du travail. La commission est récemment (1994 et 1997) revenue sur cet accord informel pour demander à la France de transposer cette obligation, ce qu’elle essaie actuellement de faire dans le cadre de la démarche dite de « pluridisciplinarité ».
Cette analyse comparative sommaire montre surtout la double difficulté à construire des normes européennes harmonisées et puis à les transposer et à les faire appliquer. Il faut toutefois noter, à l’époque de la mondialisation, comme Boisnel (2001) « l’existence, en
Europe, d’un haut niveau de protection sociale, globalement le plus élevé à l’échelle mondiale ».
Compte tenu de la prégnance des orientations européennes sur les situations nationales, portons un rapide regard sur les nombreuses réflexions45 menées et les décisions prises en 2001 et 2002. Elles n’apportent pas de bouleversement et peuvent être résumées par quelques idées clés : elles rappellent les objectifs en matière d’AT / MP et introduisent la nécessaire
« prise en compte des risques sociaux, tels que le stress et le harcèlement au travail », la
féminisation et le vieillissement de la population active ; elles insistent sur l’éducation à la
44
Conformément à l’article 7 de la directive – cadre du 12 juin 1989 qui stipule que « l’employeur désigne un ou
plusieurs travailleurs pour s’occuper des activités de protection et des activités de prévention des risques professionnels de l’entreprise et/ou de l’établissement. »
45 Parmi ces contributions, on peut citer : 1 - « Pour une relance de la politique communautaire en santé au
travail – Contribution du groupe travailleurs du Comité pour la Santé et la Sécurité de Luxembourg à l’élaboration du programme d’action communautaire en santé au travail. Juin 2001. 2 - La commission a présenté une communication, le 11 mars 2002, intitulée : « S’adapter aux changements du travail et de la société : une nouvelle stratégie communautaire de santé et de sécurité 2002 - 2006. » 3 - Le Parlement Européen, Commission de l’emploi et des affaires sociales, a rédigé un document de travail sur la communication de la commission, le 9 avril 2002. 4 - Résolution du Conseil des Communautés européennes du 3 juin 2002 concernant une nouvelle stratégie communautaire de santé et de sécurité au travail 2002 - 2006.
prévention, le contrôle de la mise en œuvre effective du droit, le dialogue social, l’intégration de la santé et de la sécurité au travail dans les autres politiques communautaires, sur la problématique de l’élargissement et de la coopération internationale. Enfin, elles partagent toutes l’avis de la Commission Européenne (2002) selon lequel « la politique communautaire
en matière de santé et de sécurité au travail doit avoir comme objectif l’amélioration continue du bien-être au travail, tant sur le plan physique que mental et social. »
Il s’agit donc d’une volonté de relancer la politique européenne d’amélioration des conditions de travail. Les mots « bien-être au travail », « physique », « mental » et « social » traduisent une ouverture conceptuelle. Le concept de bien-être au travail va au-delà de celui de santé qui lui-même enrichissait fortement celui d’hygiène. Si le concept lié à la dimension physique n’est pas nouveau, sa reprise induit l’idée qu’il n’est pas obsolète. L’aspect mental s’inscrit dans la volonté de mieux prendre en compte le « stress » au travail et ses conséquences sur la santé et la sécurité au travail. La dimension sociale renvoie à l’organisation du travail, au dialogue social et à la nécessaire prise en compte globale de l’impact du travail sur la santé des salariés.
2.1.2 ) Des indicateurs préoccupants : les accidents du travail stagnent, le nombre des maladies professionnelles reconnues augmente fortement et les conditions de travail se dégradent
Des données disponibles actuellement, il est aisé d’extraire des évolutions quantitatives. Il est par contre bien difficile de dégager des hypothèses explicatives indiscutables en matière d’évolution des statistiques d’accidents du travail et de maladies professionnelles46.
Quelques chiffres tout d’abord. Concernant les accidents de travail, le nombre de morts a diminué de 62 % de 1974 à 199447 ; les accidents du travail ont connu une hausse au cours des deux dernières périodes de reprise économique de 1988 à 1991 et en 1998. Ainsi, au cours des trente dernières années le nombre de morts par accident de travail a été fortement réduit.
46 La baisse récente du nombre de morts par accident de la route, qui concerne également la circulation routière à
des fins professionnelles, constitue un contre exemple. Les résultats obtenus peuvent être mis en relation avec la forte politique de contrôle qui a été développée avec un fort soutien social. Les autres risques professionnels ne bénéficient malheureusement pas du même portage politique et social.
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Le nombre d’accidents graves a été divisé par 2,4, et celui des accidents mortels par 3 au cours des trente dernières années (1970 – 2000). Le nombre des accidents mortels du travail est passé de 1 423 en 1980 à 719 en 1998, 743 en 1999, 730 en 2000 et 730 en 2001. (Source : statistiques de la CNAMTS). Ceci montre que la réduction la plus rapide s’est produite dans les années 70. Deux hausses ont ensuite été notées à la fin des années 80 et des années 90.
Toutefois, leur nombre stagne depuis quelques années. Par contre, si leur fréquence diminue sur le long terme leur gravité, elle, augmente48.
En matière de conditions de travail, les études de la DARES indiquent qu’elles se sont améliorées de 1970 à 1984, qu’elles sont ressenties comme plus difficiles de 1985 à 1992, et qu’elles se dégradent ces dernières années, notamment du fait de l’intensification du travail.
Les chiffres de maladies professionnelles49 explosent depuis cinq ans, plus particulièrement sous l’effet des pathologies à effet différé et du travail sous contrainte de temps, mais aussi « grâce » à l’amélioration des systèmes de reconnaissance. Elles sont la cause reconnue de 235 décès pour l’année 200050, les accidents du trajet de 600, les accidents du travail de 730. Plusieurs rapports nous alertent sur le fait que parmi les décès par cancers, entre 5000 et 10000 chaque année auraient une origine professionnelle.
On pourrait présenter de nombreuses données chiffrées mais il est plus utile d’essayer d’analyser qualitativement ces évolutions et de chercher à comprendre pourquoi les accidents sont toujours la cible privilégiée des préventeurs. On peut émettre l’hypothèse que si les accidents de trajet causent presque autant de morts que les accidents du travail ils sont beaucoup plus difficiles à prévenir. La trop faible prise en compte de l’impact du travail sur la santé peut être rattachée, elle, aux lacunes des connaissances médico-scientifiques pour caractériser les maladies professionnelles ou à l’insuffisance de leur prise en compte. La légitimité est alors insuffisante pour enclencher l’action.